IV SA/Po 21/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z [...] listopada 2018 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu zażalenia D. W. na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] września 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Zaskarżone postanowienie WWINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. R. M. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego też dalej "PINB" lub "organem I instancji") o istotnych odstępstwach od projektu budowlanego, dotyczących nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...], obręb B., gm. D.. Dnia [...] lipca 2018 r. PINB dokonał kontroli przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono niezgodność wykonania wybudowanego budynku względem projektu budowlanego. W związku z tym [...] sierpnia 2018 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. D. W. zwrócił się o zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przywołanym wyżej postanowieniem z [...] września 2018 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...], [...], z dnia [...] lipca 2011 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki w B., gm. D., działka nr ewid. [...]. Zażalenie na ww. postanowienie PINB złożył D. W., reprezentowany przez ad K., która wniosła o zmianę tego postanowienia poprzez zawieszenie postępowania w sprawie – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia nw. przepisów postępowania: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających takie zawieszenie, tj. wszczęcia przez D. W. postępowania sądowego przed Sądem Okręgowym w P., w ramach którego biegły sądowy dokonuje oceny projektu budowlanego wykonanego przez R. M., jego prawidłowości oraz oceny, czy zrealizowany przez inwestora budynek jest zgodny z projektem budowlanym; 2) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 124 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, nie uwzględnienie interesu inwestora, pobieżną ocenę postępowania sądowego cywilnego wszczętego przez D. W., niesłuszne stwierdzenie, że postępowanie sądowe nie ma wpływu na wynik toczącego się postępowania w sprawie niniejszej. Przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2018 r. WWINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z powołaniem się na wyroki WSA i NSA stwierdził, że treść cytowanego art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Dalej WWINB wyjaśnił, że mimo iż organ I instancji pouczył strony o możliwości złożenia zażalenia na wydane przez siebie postanowienie – a zgodnie z art. 112 w zw. z art. 144 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia – to jednak, jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Ponadto nie można wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego. W konkluzji WWINB stwierdził, że skoro na postanowienie PINB o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania nie przysługuje zażalenie, to błędne pouczenie zawarte w tym postanowieniu nie może powodować, że zażalenie takie przysługuje i będzie mogło być rozpatrzone przez organ odwoławczy. Skargę na opisane postanowienie WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył D. W., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy naruszenie nw. przepisów postępowania: 1) art. 101 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie niniejszej skarżącemu nie przysługiwało, wbrew pouczeniu jakie otrzymał od organu I instancji, zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, pomimo że niewątpliwie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania także jest orzeczeniem "w sprawie zawieszenia", 2) art. 112 k.p.a. przez przyjęcie przez organ, że pomimo iż z treści tego przepisu wynika, że błędno pouczenie nie może szkodzić stronie, która pouczenie to otrzymała, mimo wskazania w pouczeniu udzielonym skarżącemu przez organ I instancji, że jest on uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wniesione zgodnie z pouczeniem zażalenie jest niedopuszczalne – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (a do tej kategorii należą postanowienia stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia, wydawane na podstawie art. 134 k.p.a.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] września 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niedopuszczalności zażalenia, i zarazem zarzewie sporu pomiędzy stronami, stanowił przepis art. 101 § 3 k.p.a., który głosi, że: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Podstawę procesową tego rozstrzygnięcia stanowił zaś art. 134 k.p.a., który – odczytywany w związku z art. 144 k.p.a. – upoważnia organ drugiej instancji do stwierdzania w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia. Wyjaśnić jeszcze należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi kodeks (zob. art. 141 § 1 k.p.a.) albo przepis szczególny (jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis). Taki sposób ukształtowania prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia administracyjnego, które – w odróżnieniu od decyzji administracyjnej – w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie i kwestii proceduralnych wynikłych w jego toku. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) wprowadzono zmiany w treści art. 101 § 3 k.p.a. W pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Natomiast zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w nowym (zmienionym ww. nowelizacją, a obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie." W ocenie Sądu przepis ten nie jest do końca jednoznaczny. W szczególności bowiem użycie w nim wyrażenia "w sprawie zawieszenia postępowania" daje pewne oparcie dla tezy przyjętej przez pełnomocnika skarżącego, w myśl której zażalenie przysługuje zarówno na postanowienie o zawieszeniu, jak i o odmowie zawieszenia postępowania. Takie też głosy można było spotkać w niektórych wypowiedziach judykatury i doktryny formułowanych krótko po wejściu w życie ww. nowelizacji. Jednakże taka interpretacja, jako oparta wyłącznie na językowej wykładni przepisu, i to w jednej z jej możliwych wersji – w oderwaniu od wyników wykładni celowościowej i systemowej (o których niżej) – ostatecznie nie przyjęła się w orzecznictwie. Obecnie panuje bowiem powszechnie pogląd przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – a podzielany również przez Sąd w niniejszym składzie – w myśl którego treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W konsekwencji w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne (por. wyrok NSA: z 18.06.2013 r., II OSK 2296/12, ONSAiWSA 2014, nr 5, poz. 74; a także późniejsze wyroki NSA: z 12.02.2014 r., II OSK 2509/12; z 28.05.2014 r., II OSK 2975/12; z 17.07.2014 r., II GSK 1651/14; z 25.06.2015 r., II OSK 2855/13; z 22.03.2016 r., I OSK 339/16; z 03.03.2017 r., II OSK 1542/16; z 21.06.2017 r., II OSK 2662/15; z 26.01.2018 r., II GSK 2865/17; z 19.07.2018 r., I OSK 2272/16 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne – czyli na postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia postępowania – i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, tj. postanowień o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu postępowania. Uzasadnienia dla takiego założenia należy poszukiwać przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej nie tylko wnikliwego, ale i szybkiego działania w sprawie. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Temu celowi ma służyć nie tylko wspomniana zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a., ale także wprowadzenie do porządku prawnego, tą samą ustawa nowelizującą, nowego rodzaju środka zwalczania opieszałości organu, tj. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca, z jednej strony, wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej – utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona może kwestionować takie rozstrzygnięcie w odwołaniu od decyzji, i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk nr 2987 Sejmu RP VI kadencji). W ocenie Sądu ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przemawia za tym również wzgląd na wykładnię systemową, opartą na analizie rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na gruncie tej procedury przyjęto bowiem właśnie jako zasadę zaskarżalność jedynie postanowień tamujących postępowanie. Stanowi o tym art. 131 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się z kolei do bezspornego faktu zamieszczenia przez organ I instancji w postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania błędnego pouczenia o prawie wniesienia zażalenia, należy wyjść od stwierdzenia, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. – wykładanego w związku z art. 126 k.p.a. – błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie Sądu na tle tego przepisu o "szkodzie" można by mówić jedynie w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia (tu: zażalenie), lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia (bo w pouczeniu zawarto np. błędną informację o braku takiego środka) albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który w braku gwarancyjnej normy z art. 112 k.p.a. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka (z uwagi np. na jego wniesienie po terminie ustawowym, w związku z błędnym podaniem w pouczeniu dłuższego terminu do wniesienia środka zaskarżenia). Natomiast, jak trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. A co za tym idzie, samo błędne pouczenie nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia (por. wyrok NSA z 13.10.2016 r., II FSK 2438/14, CBOSA). Błędna treść pouczenia zawartego w postanowieniu PINB o odmowie zawieszenia postępowania pozostaje więc bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie. Wobec powyższego również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż to nie organ, lecz skarżący dokonał błędnej wykładni tego przepisu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.