IV SA/Po 268/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako organ II instancji i WWINB) decyzją z 29 stycznia 2025 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również jako PINB lub organ I instancji) z 15 stycznia 2024 r. znak: [...] nakazującą D. P. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powstałej w wyniku samowolne wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część garażową, o pow. 4,00 x 10,1 m, położonego przy ul. [...] w Z., dz. nr ew. [...]. Decyzja WWINB zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 24 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził kontrolę nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] (działka nr ewid.[...]). Pismem z 7 września 2012 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o udostępnienie dokumentacji związanej z wykonaniem robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w Z., której inwestorem jest A. P. (dalej Inwestorka). W odpowiedzi Starosta [...] (dalej też jako "Starosta") w piśmie z 17 września 2012 r. poinformował, że archiwum zakładowe organu nie posiada w swoich zasobach dokumentacji nr [...] dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, której inwestorem była A. P., zaś w piśmie z 26 września 2012 r. poinformował, że 25 czerwca 1993 r. zarejestrowano wniosek A. P. w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego, jednak w pozycji "data wydania" brak jest daty wydania pozwolenia na budowę, zatem istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja ta nie została w ogóle wydana. Pismem z 18 października 2012 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o udzielenie informacji, czy organ posiada dokumenty potwierdzające fakt uzyskania przez Inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy, bądź też decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi z 23 października 2012 r. przekazano kopię posiadanych dokumentów. Burmistrz Miasta [...] (dalej jako "Burmistrz") w odpowiedzi na pismo PINB z 20 grudnia 2012r. poinformował, że działka nr [...] położona przy ul. [...] w Z. objęta jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonym przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr [...] z dnia 2 marca 2005 r. Pismem z 20 września 2013 r. Burmistrz wyjaśnił dodatkowo, że w roku 1993 działka nr [...] przy ul. [...] w Z. znajdowała się na terenie, na którym do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan szczegółowy osiedla "[...], uchwalony przez Radę Miejską w 1981 r. (dalej w skrócie SPZP z 1981 r.), i że na jego podstawie Inwestorka wybudowała na przedmiotowej działce budynek mieszkalny jednorodzinny - wolnostojący oraz budynek gospodarczy, przy granicy z działką sąsiednią (układ bliźniaczy). Działka nr [...] stanowiła teren oznaczony symbolem B 38 Mj z zapisem "tereny jednorodzinnej zabudowy z usługami wbudowanymi wg planu szczegółowego [...]". PINB postanowieniem z 25 lutego 2013 r. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z jego nadbudową o zadaszony taras, położonego przy ul. [...] w Z., działka nr [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzją z 4 lipca 2013 r., znak: [...], Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. [...], działka nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 26 listopada 2013 r., znak: [...] Skarga Inwestorki od tej decyzji SKO została odrzucona postanowieniem WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2014 r. PINB postanowieniem z 11 września 2014r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne, a WWINB postanowieniem z 3 listopada 2014r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Inwestorki na to postanowienie PINB. Dnia 16 grudnia 2014 r. PINB ponownie przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Następnie postanowieniem z 22 stycznia 2015 r. PINB nałożył na Inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy wykonanej rozbudowy i nadbudowy, w terminie do 30 kwietnia 2015 r. Wskutek zażalenia Inwestorki, postanowienie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji postanowieniem WWINB z 16 kwietnia 2015 r. Postanowieniem z 19 czerwca 2015 r. PINB ponownie nałożył na Inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy wykonanej Inwestycji. Postanowienie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia postanowieniem WWINB z 7 sierpnia 2015 r., wydanym na skutek zażalenia Inwestorki. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Dnia 29 września 2015 r. w charakterze świadka stawiła się osoba zatrudniona w 1993 r. na stanowisku ds. architektury i budownictwa w Urzędzie Miejskim w [...], która zeznała, że w 1994 r. A. P. złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na dobudowę pomieszczeń mieszkalnych do istniejącego budynku mieszkalnego. Decyzja ta nie została jednak wydana, ponieważ nie wymagały tego obowiązujące wówczas przepisy. Jednocześnie został pouczony o konieczności zachowania obowiązującej na tym terenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tym samym dniu (tj. 29 września 2015 r.) w charakterze świadka stawił się pełniący w 1993 r. funkcję kierownika wydziału ds. budownictwa w Urzędzie Rejonowym w [...] i zeznał, że w 1993 r. A. P. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę do budynku mieszkalnego. Jednakże decyzja taka nie została wydana najprawdopodobniej z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie przedłożył kompletu dokumentów, stąd też brak wpisu w rubryce "data wydania". Z dużym prawdopodobieństwem wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków, w związku z czym złożona przez niego dokumentacja została mu zwrócona celem uzupełnienia, czego jednak nie dokonał. Jednocześnie świadek wyraził domniemanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła zostać wydana, ponieważ naruszałaby obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Administracji. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. PINB ustalił ponadto, że w stosunku do pozostałych pozycji w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę prowadzonych przez Urząd Rejonowy w [...], w których brakowało wpisu w rubryce "data wydania", akta tych spraw potwierdziły, że wnioski te nie zostały rozpatrzone pozytywnie, tj. nie wydano pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 18 listopada 2015 r. PINB po raz kolejny nałożył na Inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy wykonanej rozbudowy w terminie do 31 stycznia 2016 r. Rozstrzygnięcie to, wskutek zażalenia Inwestorki, zostało uchylone przez WWINB postanowieniem z 15 lutego 2016 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu WWINB wskazał m.in. na konieczność rozważenia, czy samowolnie powstała część budynku przez cały okres swego istnienia była niezgodna z obowiązującymi na tym terenie przepisami planistycznymi. Decyzją z 27 kwietnia 2016 r., znak: [...], PINB nakazał Inwestorce rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstałej w wyniku samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WWINB z 3 sierpnia 2016 r. znak: [...] Skarga Inwestorki na ww. decyzję WWINB została oddalona wyrokiem WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 893/16. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1326/17 (zwanym też dalej wyrokiem NSA) - uchylił powyższy wyrok WSA oraz decyzje WWINB i PINB. Po zwrocie przez Sąd akt sprawy, PINB kilkukrotnie próbował przeprowadzić kontrolę przedmiotowej nieruchomości, jednak Inwestorka każdorazowo wnosiła o zmianę terminu, tłumacząc to ważnymi względami osobistymi. Pismem z 13 lutego 2020 r. PINB zwrócił się do Starosty o przesłanie szkicu z pomiaru podstawowego obiektów położonych na działce nr [...]. Żądane dokumenty wpłynęły do organu I instancji 5 marca 2020 r. W piśmie z 16 grudnia 2021 r. Inwestorka poinformowała, że nie widzi podstaw do kolejnej kontroli, zatem nie wyraża na nią zgody. Oświadczyła jednocześnie, że od ostatniej kontroli PINB "na nieruchomości nic się nie zmieniło, nic nie zostało dobudowane albo też rozebrane". Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy PINB wydał decyzję z 10 marca 2022 r., znak: [...], którą nakazano D. P. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstałej w wyniku samowolnie wykonanych robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nadbudowie budynku gospodarczego, położonego przy ul. [...] w Z., dz. nr ew. [...]. Powyższa decyzja została decyzją WWINB z 17 marca 2022 r., znak: [...] utrzymana w mocy, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwanym też dalej wyrokiem WSA) po rozpatrzeniu skargi D. P. wyrokiem z 15 grudnia 2022r. sygn. akt IV SA/Po 545/22 uchylił decyzje organów obu instancji. Ponowie prowadząc sprawę PINB przeprowadził w dniu 4 kwietnia 2023 r. czynności kontrolne na działce nr [...] dokonując pomiarów zewnętrznych budynku mieszkalnego wraz z wszystkimi jego rozbudowami. Następnie PINB podjął się ustaleń co do właściciela przedmiotowej nieruchomości z uwagi na widniejący w Księdze Wieczystej [...] wpis właściciela - N. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji. Pozyskał wówczas kopię aktu notarialnego rep. [...] z 4 lutego 2022 r. tj. akt założycielski spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i umowę przeniesienia własności tytułem wniesienia wkładu niepieniężnego. Następnie PINB wskazaną na wstępie decyzją z 15 stycznia 2024 r. znak: [...], działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne (j.t. Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zm. – dalej p.b. z 1974 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a..) nakazał D. P. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powstałej w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część garażową, o pow. 4,00 x 10,1 m, położonego przy ul. [...] w Z., dz. nr ew. [...]. Do WWINB wpłynęły dwa odwołania od ww. decyzji - jedno wniesione osobiście przez D. P. i drugie wniesione przez r M., który wskazał, iż działa w imieniu D. P.. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2024r. WWINB stwierdził uchybienie przez D. P. terminu na wniesienie odwołania od powyższej decyzji WWINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi D. P. prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 485/24 uchylił postanowienie WWINB stwierdzając w uzasadnieniu, że z przedłożonego wraz ze skargą pisma Poczty Polskiej z dnia 22 maja 2024 r., stanowiącego odpowiedź na zgłoszenie reklamacyjne, wynika, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została odebrana przez Skarżącego w dniu 31 stycznia 2024 r. (a nie jak to wcześniej przyjęto 24 stycznia 2024 r. w wyniku fikcji doręczenia), zatem wysyłając odwołalnie w dniu 14 lutego 2024 r. odwołujący dochował terminu na wniesienie tego środka. Inspektor Nadzoru Budowlanego, uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z 29 stycznia 2025 r. nr [...], powołując się na wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 545/22 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1326/17, stwierdził że w sprawie przesądzone są już istotne kwestie tj.: 1. przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku zostały wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej; 2. organy niewadliwie ustaliły, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz nadbudowie budynku gospodarczego zostały wykonane w okresie przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., przeto do takiej samowoli miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli przepisy p.b. z 1974 r., w tym jego art. 37 ust. 1; 3. oceniając zgodność samowolnych robót z ówcześnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 - tj. przede wszystkim z regulacjami miejscowego planu szczegółowego osiedla "[...], uchwalonego przez Radę Miejską w 1981 r. (dalej SPZP z 1981r.) - należało uwzględnić wynikający z tych regulacji wymóg dotyczący (maksymalnej) wielkości powierzchni ogólnej (220 m2), WSA w ostatnim wyroku skonkludował, że "Zgodnie z wiążącą interpretacją wynikającą z Wyroku NSA, jako powierzchnia zabudowy, świetle rozważań zawartych w Wyroku NSA oraz niewadliwych ustaleń poczynionych następnie przez organy obu instancji jest jasne, że przedmiotowe roboty budowlane (samowolna rozbudowa i nadbudowa) były niezgodne z obowiązującym ówcześnie SPZP z 1981 r.; 4. organy należycie ustaliły o jaką wartość wzrosła powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy; 5. nieusprawiedliwiony jest zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy jest możliwe dokonanie rozbiórki dobudowanej części budynku bez konieczności ingerencji w pozostałą część powstałą na podstawie pozwolenia na budowę. Dalej WWINB przywołał wytyczne zawarte w wyroku WSA i wskazał, że PINB ponownie prowadząc sprawę przeprowadził ponowną kontrolę budynku będącego przedmiotem postępowania, podczas której dokonał zwymiarowania obiektu wraz ze wszystkimi jego rozbudowami i ustalił, że całość budynku oprócz garażu posiada kondygnację parteru oraz poddasza z dachami płaskimi oraz wielospadowymi. Budynek mieszkalny w części dwukondygnacyjnej tworzy jednolitą bryłę i stanowi konstrukcyjnie spójną całość. Oceniając stopień zużycia i stan techniczny poszczególnych elementów budynku PINB stwierdził, że część garażowa wykazuje największy stopień zużycia w postaci odpadających i popękanych tynków. PINB - jako fachowy, wyspecjalizowany w dziedzinie budownictwa organ administracji publicznej ocenił, iż istnieje techniczna możliwość dokonania rozbiórki części parterowej budynku stanowiącej garaż. Część garażowa wykazuje przy tym największy stopień zużycia, a jego powierzchnia wynosi 40,4 m2, zatem rozbiórka tej części budynku jest wystarczająca do osiągnięcia łącznej powierzchni zabudowy budynku zgodnej z przepisami planistycznymi. Pozostała część budynku tworzy konstrukcyjnie samodzielną całość, zatem ingerencje w nią wymagałyby szerszych ustaleń w zakresie wykonalności obowiązku. Zakres obowiązku rozbiórki (tj. wybór części obiektu, która jest najbardziej zniszczona i jako jedyna stanowi część parterową) jest bezsprzecznie najmniej dotkliwym obowiązkiem jaki można nałożyć w tym stanie faktycznym, a który pozwoli jednocześnie na osiągnięcie stanu zgodności z prawem. Z powyższego wynika, że co do części budynku (przekraczającej powierzchnię zabudowy 220 m2) ziścił się warunek wskazany w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. PINB miał jednak rozważyć (na co zwrócono również uwagę w wyroku WSA), czy pozostała w ten sposób część rozbudowanej i nadbudowanej substancji budynku nie będzie powodować niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2. Co prawda w uzasadnieniu PINB nie rozwinął szerzej tej kwestii, jednak dokonał kontroli z dnia 4 kwietnia 2023 r., podczas której oceniał także stan techniczny budynku. Widoczne nieprawidłowości odnotował wówczas jedynie wobec części garażowej. Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że pomimo treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości ([...]), w której jako właściciel działki widnieje podmiot: N. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, organ I instancji prawidłowo ustalił zobowiązanego. Spółka z o.o. w organizacji miała wejść we władanie tą nieruchomością w wyniku umowy przeniesienia własności tytułem wniesienia wkładu niepieniężnego przez D. P. do tej spółki. Aport nie może jednak zostać uznany za skuteczny, ponieważ zgodnie z art. 169 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 18 ze zm.) "Jeżeli zawiązanie spółki nie zostało zgłoszone do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki albo jeżeli postanowienie sądu odmawiające zarejestrowania stało się prawomocne, umowa spółki ulega rozwiązaniu. ", a spółka o takiej nazwie nadal nie została ujawniona w KRS. Nie można było dokonać skutecznego przysporzenia na rzecz nieistniejącego podmiotu, a obowiązkiem takiej niezawiązanej spółki jest zwrot wszystkich wniesionych wkładów (art. 170 k.s.h.). Nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego podejmowanie się ustaleń, czy spółka dokonała zwrotu wniesionych wkładów, czy też należy przeprowadzić postępowanie likwidację spółki, ponieważ finalnie nieruchomość powinna powrócić do majątku D. P.. D. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną decyzję WWINB, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji WWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7 k.p.a. - przez: a) brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na ograniczeniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie do zwrócenia się przez PINB do Starosty o przedłożenie szkiców z pomiaru podstawowego obiektu znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z. i wydaniu decyzji w oparciu o dane zawarte w tych szkicach, w sytuacji gdy szkice te zostały sporządzone w latach: 1984, 2000, 2002 oraz 2012, i w oparciu o dane w nich zawarte nie sposób ustalić, o jakie wartości miałaby wzrosnąć powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy; b) oparcie się przez organ na oświadczeniu strony w przedmiocie istniejącej powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego oraz wielkości wzrostu tej powierzchni w wyniku samowolnej inwestycji, w sytuacji gdy organ powinien, zgodnie z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością, zweryfikować twierdzenia strony, tym bardziej z uwagi na pojawiające się w nich na wcześniejszym etapie postępowania rozbieżności co do wartości, o jaką miałaby wzrosnąć powierzchnia budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy; 2) art. 77 § 1 k.p.a. - przez brak zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. ograniczenie się organu do oceny archiwalnych danych zawartych w dokumentach w postaci dokumentacji fotograficznej oraz szkiców z pomiaru podstawowego obiektu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości i wydaniu decyzji w oparciu o dane zawarte w tych szkicach, w sytuacji, gdy organ nie zweryfikował pomiarów wynikających z zebranych dowodów z rzeczywistym stanem powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, zaniechawszy rzetelnego ustalenia, o jakie wartości w rzeczywistości wzrosła powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy i nie wyjaśniając tym samym, czy rozbudowa i nadbudowa były zgodne z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie dokonania samowolnej inwestycji; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez nierozważenie przez organ II instancji kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji o rozbiórce części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powstałej w wyniku samowolne wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część garażową, o pow. 4,00 x 10,1 m, położonego przy ul. [...] w Z., dz. nr ew. [...], ponieważ orzeczony nakaz rozbiórki nie obejmuje obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, podczas gdy decyzja orzekająca o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części powinna być wykonalna nie tylko prawnie, ale również technicznie, a takiej oceny organ II instancji nie dokonał; 4) art. 107 § 1 pkt 5 i § 2 k.p.a. - przez niewskazanie i niewyznaczanie inwestorowi w zaskarżonej decyzji o rozbiórce, terminu, w jakim musi przystąpić do rozpoczęcia rozbiórki, jak i terminu, w jakim musi rozbiórkę zakończyć, podczas gdy obowiązek wykonania rozbiórki musi być w osnowie decyzji precyzyjnie i jednoznacznie sformułowany, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W przypadku bowiem nieprecyzyjnego określenia w osnowie decyzji treści nałożonego obowiązku decyzja nakazująca rozbiórkę może okazać się niewykonalna; 5) art. 80 k.p.a. - przez przeprowadzenie oceny dowodów w sposób dowolny, ograniczając się do szkiców z pomiaru podstawowego obiektu i potraktowanie ich jako kluczowego dowodu w sprawie, mimo iż organ powinien, z uwagi na istniejące w sprawie rozbieżności co do wartości, o jaką miałaby w rzeczywistości wzrosnąć powierzchnia budynku mieszkalnego w wyniku samowolnej rozbudowy, zweryfikować pomiary wynikające z zebranych dowodów z rzeczywistym stanem powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, co było niezbędne dla rozstrzygnięcia, czy rozbudowa i nadbudowa były zgodne z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie dokonania samowolnej inwestycji; Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. - przez błędne zastosowanie i nakazanie stronie dokonania rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powstałej w wyniku samowolnie wykonanych robót, w wyniku błędnego uznania, że samowolna rozbudowa i nadbudowa poczynione na nieruchomości nie są zgodne z przepisami planistycznymi obowiązującymi w czasie dokonywania samowolnej Inwestycji, w sytuacji gdy powyższe kwestie nie zostały przez organ należycie wyjaśnione a uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy spowodowały, że organ zdecydowanie przedwcześnie uznał, że samowolna rozbudowa i nadbudowa były niezgodne z obowiązującym w latach 1993 - 1994 Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego (SPZP); 2. art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. - przez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że obiekt budowlany, który ma zostać przymusowo rozebrany, znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, podczas gdy rozbudowy dokonano na terenie przeznaczonym pod zabudowę, a ponadto na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa; 3. art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, w której nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego może doprowadzić do konieczności rozbiórki także tej części obiektu budowlanego, która została postawiona na podstawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 29 stycznia 2025 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 15 stycznia 2024 r. znak: [...], nakazująca D. P. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powstałej w wyniku samowolne wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część garażową, o pow. 4,00 m x 10,1 m, położonego przy ul. [...] w Z., dz. nr ew. [...]. W niniejszej sprawie pierwszej kolejności należy podkreślić, że w toku wcześniejszego postępowania w kwestii odnoszącej się do meritum sprawy zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1326/17 oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 545/22, w którym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Skarżącego uchylono poprzednią decyzję WWINB i PINB. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania przepisów art. 170 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Zaznaczyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Żadna ze wskazanych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, w związku z czym w pełni wiążące pozostawały w niej oceny i wskazania zawarte w wydanym w sprawie wyroku NSA z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1326/17 oraz wyroku WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2022r. sygn. akt IV SA/Po 545/22. W świetle wydanych w sprawie wyroków NSA i WSA w Poznaniu stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie zasadnie uznały za rozstrzygnięte kwestie tj. . uznania przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy za tzw. samowolę budowlaną; . przyjęcia, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz nadbudowie zostały wykonane w okresie przed wejściem w życie p.b. z 1994 r., więc do takiej samowoli miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli przepisy p.b z 1974 r., w tym jego art. 37 ust. 1; . uwzględnienia za obowiązujące w sprawie wymogu dotyczącego (maksymalnej) wielkości powierzchni ogólnej (220 m2) ustalonej w SPZP z 1981 r., rozumianej, zgodnie z wiążącą interpretacją wynikającą z wyroku NSA, jako powierzchnia zabudowy, . ustalenia, że wykonane roboty doprowadziły do powstania budynku mieszkalnego o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej niemal 260 m2 - na którą to wielkość składają się powierzchnie: pierwotnej bryły budynku mieszkalnego (95 m2), rozbudowy budynku z jednoczesnym wliczeniem fragmentu przekształconego budynku gospodarczego w narożniku działki (ok. 108 m2), wysuniętej za bryłę łącznika części budynku gospodarczego (8,42 m2), wysuniętej części ze schodami (ok. 9 m2) oraz części, nad którą znajduje się taras (ok. 39 m2). W świetle wytycznych zawartych w wydanym w sprawie wyroku WSA w Poznaniu za niewyjaśniony uznany został jedynie zakres obowiązku nakazanej rozbiórki. WSA w swoim orzeczeniu wskazał, że "NSA przesądził, iż pod rządem SPZP z 1981 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dopuszczenia się przedmiotowej samowoli budowlanej) maksymalna dopuszczalna powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosiła na tym terenie 220 m2." Konsekwentnie WSA w Poznaniu, za niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami planistycznymi uznał budynki o powierzchni większej niż 220 m2., ale tylko w tej - dającej się ewentualnie wyodrębnić - części, która przekracza owe 220 m2 dopuszczalnej powierzchni zabudowy. W konsekwencji, mając na uwadze ustalone w kontrolowanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego powierzchnie zabudowy poszczególnych części składających się na finalnie powstały (w wyniku inkryminowanej rozbudowy i nadbudowy) budynek mieszkalny, w wyroku WSA w Poznaniu przyjęto, iż istniała nierozważona przez organy orzekające w sprawie możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki tylko co do określonej części rozbudowanej samowolnie części budynku, wystarczającej do osiągnięcia łącznej powierzchni zabudowy budynku zgodnej z przepisami planistycznymi. WSA nakazał zatem aby organy, rozpoznając sprawę ponownie, rozważyły możliwość (także w aspekcie wykonalności) orzeczenia nakazu rozbiórki tylko co do określonej części samowolnie rozbudowanej części przedmiotowego budynku, której to części rozbiórka pozwoliłaby obniżyć powierzchnię zabudowy tego budynku do wielkości zgodnej z ówcześnie obowiązującymi ustaleniami planistycznymi, tj. nieprzekraczającej 220 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wydanym w sprawie wyroku nakazał również rozważyć, czy pozostała w ten sposób część rozbudowanej i nadbudowanej substancji budynku nie będzie powodować niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974. W świetle wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy orzekające w sprawie dokonały oceny możliwości orzeczenia rozbiórki samego garażu o pow. 40,4 m2 dla spełnienia warunku powierzchni zabudowy opisanego w m.p.z.p. obowiązującym w okresie powstania zabudowy oraz dokonały oceny zgodnie z art. 37 ust 1 p.b. z 1974 r. PINB, ponownie prowadząc sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu, przeprowadził ponowną kontrolę budynku będącego przedmiotem postępowania, podczas której dokonał kolejnego zwymiarowania obiektu wraz ze wszystkimi jego rozbudowami i ustalił, że całość budynku oprócz garażu posiada kondygnację parteru oraz poddasza z dachami płaskimi oraz wielospadowymi. Organ I instancji stwierdził, że budynek mieszkalny w części dwukondygnacyjnej tworzy jednolitą bryłę i stanowi konstrukcyjnie spójną całość. Oceniając stopień zużycia i stan techniczny poszczególnych elementów budynku PINB stwierdził, że część garażowa wykazuje największy stopień zużycia w postaci odpadających i popękanych tynków. PINB ocenił również, iż istnieje techniczna możliwość dokonania rozbiórki części parterowej budynku stanowiącej garaż. W ocenie PINB część garażowa wykazuje również największy stopień zużycia, a jego powierzchnia wynosi 40,4 m2, zatem w ocenie organu I instancji rozbiórka tej części budynku jest wystarczająca do osiągnięcia łącznej powierzchni zabudowy budynku zgodnej z przepisami planistycznymi tj. nieprzekraczającej 220 m2. Zaznaczyć należy, że zakres orzeczonego przez organ I instancji obowiązku rozbiórki jest bezsprzecznie najmniej dotkliwym dla strony obowiązkiem, jaki można nałożyć w tym stanie faktycznym, a który pozwoli jednocześnie na osiągnięcie stanu zgodności z prawem. Przyjęcie ustaleń przez organy orzekające w sprawie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wydanych w sprawie wyrokami NSA i WSA w Poznaniu niezasadnym czyni zarzut podniesiony w pkt II.1. petitum skargi, gdyż w sprawie przesądzone już wcześniej zostało, że przedmiotowe roboty budowlane (samowolna rozbudowa i nadbudowa) w części przekraczającej 220m2 powierzchni zabudowy były niezgodne z obowiązującym ówcześnie SPZP z 1981 r. W świetle ustaleń przyjętych w uzasadnieniach wyroków NSA i WSA w Poznaniu niezasadne są również zarzuty podniesione w pkt II.2 i II.3 petitum skargi. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów braku podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania należytego materiału dowodowego oraz przeprowadzenia oceny dowodów w sposób dowolny (zarzuty z pkt I.1., I.2. i I.5. petitum skargi), stwierdzić należy, że PINB, prowadząc postępowanie po wydaniu wyroku WSA w Poznaniu i zgodnie z wytycznymi zawartymi w tymże wyroku co do zakresu koniecznych ustaleń, zawiadomił stronę o przeprowadzeniu kontroli nieruchomości (vide k. 125 akt) a strona reprezentowana przez pełnomocnika brała udział w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych utrwalonych protokołem kontroli z 4 kwietnia 2023 r. zawierającym szkic pomiaru geodezyjnego oraz dokumentację fotograficzną (vide k. 127). Wszystkie ustalenia co do parametrów budynku znajdują również potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym w całym postępowaniu prowadzonym w sprawie od 2012 r. Podkreślić też należy podkreślić, na co wskazał również uwagę WSA w Poznaniu w wydanym w sprawie wyroku, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa co do zasady obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia (tu odpowiednio: nie umożliwia przeprowadzenia kontroli). Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy całkowitej bierności strony - nie mówiąc już o jej działaniach ewidentnie obstrukcyjnych (jakie wcześniej występowały w kontrolowanej sprawie) - cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.04.2017 r., II OSK 2045/15; z 19.12.2017 r., I OSK 1580/17; z 25.09.2018 r., II OSK 2406/16; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Za niezasadny uznać należy również zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy jest możliwe dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powstałej w wyniku samowolne wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część garażową, o pow. 4,00 m x 10,1 m bez konieczności ingerencji w pozostałą część powstałą na podstawie pozwolenia na budowę (zarzut I.3. i II.3. petitum skargi). Zakres orzeczonego nakazu rozbiórki dotyczy bowiem wyłącznie robót, które polegają na likwidacji rozbudowy budynku mieszkalnego o część garażową, która jest dobudowana do dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego tworzącego jednolitą bryłę stanowiącą konstrukcyjnie spójną całość. Powyższe ustalenia zawarte zostały w protokole kontroli i załączonej dokumentacji fotograficznej. Za niezasadny uznać należy również naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 i § 2 k.p.a. przez niewskazanie i niewyznaczanie inwestorowi w zaskarżonej decyzji o rozbiórce, terminu, w jakim musi przystąpić do rozpoczęcia rozbiórki, jak i terminu, w jakim musi rozbiórkę zakończyć (zarzut I.4 petitum skargi). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku, że zawarcie w decyzji rozbiórkowej dodatkowego składnika - jakim byłby termin wykonania obowiązku rozbiórki - jest w obecnym stanie prawnym, w braku odnośnego przepisu szczególnego (w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a.), niedopuszczalne. W orzecznictwie sądowym wskazuje się bowiem, że "możliwość określenia przez organ nadzoru budowlanego terminu wykonania obowiązków nakładanych na strony w wydawanych przez te organy decyzjach, uzależniona jest od wskazania takiej możliwości w konkretnym przepisie prawa materialnego. Tymczasem z żadnego z przepisów prawa, w tym w szczególności z przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i 1994 r. nie wynika, aby obligatoryjnym elementem decyzji rozbiórkowej było określenie terminu jej wykonania. Nie oznacza to oczywiście braku takiego terminu. W kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto jako zasadnicze rozwiązanie, że decyzja administracyjna, która nadaje się do wykonania i wymaga wykonania, podlega wykonaniu czy to dobrowolnie, czy też w drodze egzekucji administracyjnej, z chwilą uzyskania przez nią przymiotu ostateczności, o ile nie doszło do wstrzymania jej wykonania we właściwym trybie" (zob. w wyroku WSA w Kielcach z 25.04.2019 r., II SA/Ke 52/19, CBOSA). Reasumując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu decyzji naruszenia prawa materialnego, które powodowałoby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W szczególności w kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.