IV SA/Po 308/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi L.N. i P.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie straty poniesionej w wyniku nawałnicy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt pierwszy decyzji Burmistrza O. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. uchyla punkt pierwszy decyzji Burmistrza O. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Burmistrz O. na podstawie art.40 ust.2 i 3 oraz art.41 pkt 1 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz.1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.07.2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy pieniężnej (Dz.U. Nr 127, poz.1055), w trybie art.104 i art.108 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanego dalej Kpa) decyzją z dnia [...].09.2012r. nr [...]: 1/ odmówił L.N przyznania zasiłku celowego na pokrycie straty poniesionej w wyniku nawałnicy z dnia 28.07.2012r. ze środków rezerwy celowej budżetu państwa, 2/ przyznał specjalny zasiłek celowy ze środków pomocy społecznej nie podlegający zwrotowi w kwocie [...] zł na częściowe usunięcie skutków nawałnicy. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy na pokrycie szkód powstałych w budynku mieszkalnym w wyniku nawałnicy, która przeszła przez wieś R. w dniu 28.07.2012r. Ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i trójką dzieci, a także że wraz z mężem prowadzi ona gospodarstwo rolne o pow. [...] ha przeliczeniowych. Ustalono także, że wspomniana nawałnica zniszczyła dach budynku mieszkalnego oraz rozpadającą się stodołę. Wysokość strat oszacowano na kwotę [...] zł. Organ ustalił, że dochód na osobę w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni wynosi [...] zł miesięcznie. Dla celów pomocy społecznej kryterium dochodu wynosiło 351 zł na osobę, a od 01.10.2012r. 456 zł na osobę. Mimo przekroczenia progu dochodowego sytuacja materialna rodziny jest trudna i rodzina z własnych środków nie jest w stanie naprawić zniszczonego dachu. Minister Spraw Wewnętrznych wydał zasady udzielania zasiłków celowych ze środków rezerwy celowej z budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej z dnia 09.07.2012r. (BUSKŻ-III-38/2012) oraz z dnia 20.07.2012r. dotyczące zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, mającej w 2012r. począwszy od dnia 04.07.2012r. na remont budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego (BUSKŻ-III-45/2012). Organ wskazał, że zgodnie z powołanymi zasadami z dnia 20.07.2012r. pomoc jest udzielana w formie zasiłku celowego niezależnie od kryterium dochodowego ustalonego dla pomocy społecznej. Dalej organ wskazał, że Wojewoda W. pismem z dnia [...].08.2012r. odmówił sfinansowania w/w szkody wnioskodawczyni, gdyż nie uznał nawałnicy, która ją wyrządziła za klęskę żywiołową. Dlatego wniosek rozpoznano na podstawie ustawy o pomocy społecznej i odmówiono przyznania zasiłku celowego w pkt 1. Natomiast na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej przyznano skarżącej specjalny celowy zasiłek bezzwrotny w kwocie [...] zł. Skarżąca złożyła od powyższej decyzji odwołanie. Wskazała, że nie rozumie dlaczego nawałnicy, która dokonała zniszczeń na jej posesji, nie traktuje się jako klęski żywiołowej. Podała, że dach naprawiono za kwotę [...] zł zakładając, że zadłużenie spłacone zostanie z przyznanego zasiłku. Wniosła o przyznanie jej zasiłku w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].12.2012r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego ze środków rezerw budżetu państwa Burmistrz zasadnie odmówił przyznania tego zasiłku, gdyż dysponent rezerwy budżetowej, tj. Wojewoda W. nie uznał przypadku skarżącej za kwalifikujący się do wsparcia w formie zasiłku finansowanego w ramach tzw. zdarzenia klęskowego. I z tego względu niemożliwe było przyznanie tego zasiłku. Z pisma Wojewody W. z dnia [...].08.2012r. wynika, że zasiłek taki należny jest osobom, które wskutek zdarzeń atmosferycznych znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji uniemożliwiającej zaspokojenie ze środków własnych niezbędnych potrzeb bytowych w takich przypadkach jak: utrata schronienia, zagrożenie dla życia wskutek uszkodzeń powstałej substancji mieszkaniowej, konieczność zakupu podstawowego sprzętu gospodarstwa domowego, żywności, zapewnienie dostępu do wody pitnej i inne sytuacje szczególne. Dalej organ II instancji podkreślił, że podziela stanowisko Burmistrza, iż zaistniały przesłanki do przyznania skarżącej na podstawie ustawy o pomocy społecznej pomocy finansowej z funduszy własnych na zasadach szczególnych w formie specjalnego zasiłku celowego. W ocenie Kolegium wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej takiego zasiłku, co szczegółowo uzasadniono. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożyli P. i L. N. powołując się na swą trudną sytuację materialną. Wskazali, że koszt remontu budynku ostatecznie wyniósł [...] zł. Podkreślili, że nie rozumieją dlaczego nawałnicy nie uznano za klęskę żywiołową. Wskazali na odmienne potraktowanie poszkodowanych w Gminie R. Z treści skargi nie wynikało, że kwestionują oni przyznania specjalnego zasiłku celowego ze środków pomocy społecznej nie podlegającego zwrotowi w kwocie 300 zł na częściowe usunięcie skutków nawałnicy, a więc pkt 2 decyzji organu I instancji. Nie było natomiast wątpliwości, że skarżący nie zgadzają się z odmową przyznania L. N. zasiłku celowego na pokrycie straty poniesionej w wyniku nawałnicy z dnia 28.07.2012r. ze środków rezerwy celowej budżetu państwa, a więc ze wskazaną wyżej decyzją SKO utrzymującą w mocy pkt 1 organu I instancji (Burmistrza O.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].12.2012r. nr [...] w zakresie utrzymującym w mocy punkt pierwszy decyzji Burmistrza O. z dnia [...].09.2012r. nr [...], a więc w zakresie odmowy L.N. przyznania zasiłku celowego na pokrycie straty poniesionej w wyniku nawałnicy z dnia 28.07.2012r. ze środków rezerwy celowej budżetu państwa. Sąd orzekający nie miał bowiem wątpliwości, że skarżący nie kwestionowali pkt 2 wspomnianej decyzji organu I instancji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie przez organy administracji w zaskarżonym zakresie był art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a w ustępie 2, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Wreszcie w ust.3 tego przepisu wskazano, że zasiłek celowy o którym mowa w ust.1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi. Ponieważ w/w przepis stanowi o tym, że zasiłek może być przyznany także rodzinie, Sąd uznał za dopuszczalne złożenie skargi również przez P.N. – pomimo, że nie składał on odwołania od decyzji organu I instancji i nie doręczono mu decyzji organu II instancji. P.N. niewątpliwie jest bowiem członkiem rodziny, który domaga się zasiłku o którym wyżej. Jest więc osobą posiadającą interes prawny i w myśl art. 50 § 1 Ppsa uprawnienie do wniesienia przedmiotowej skargi. W pierwszym rzędzie jednak Sąd rozważał przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna, które określa przepis art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu orzekającego decyzja Kolegium w zaskarżonym zakresie nie spełnia wymogów określonych w art.107 § 3 Kpa, a dotyczących uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie jest istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. To samo dotyczy pominięcia oceny prawnej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzje organu I i II instancji nie spełniły przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawierają, bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 Kpa. Dotyczy to zwłaszcza uzasadnienia prawnego. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Kolegium w zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy przyznania L.N. zasiłku celowego na pokrycie straty poniesionej w wyniku nawałnicy z dnia 28.07.2012r. ze środków rezerwy celowej budżetu państwa w ogóle nie wskazało podstawy prawnej, ani jej nie wyjaśniło w prawidłowy sposób. Z kolei organ I instancji wprawdzie w rubrum swej decyzji wskazał, że decyzję wydał m.in. na podstawie art.40 ust.2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, jednakże w uzasadnieniu swej decyzji nie wskazał treści tego przepisu i jego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym nie wyjaśnił stronie przesłanek na podstawie których wydał taką, a nie inną decyzję. Obydwa organy w uzasadnieniach swych decyzji skupiły się przede wszystkim na niekwestionowanym przez skarżących pkt 1 decyzji organu I instancji. W świetle powyższego nie można było przyjąć, że obydwie decyzje zawierały uzasadnienie prawne w zaskarżonym zakresie, a już bez wątpienia nie było to uzasadnienie prawidłowe. Tym samym organy nie tylko naruszyły zasadę przekonywania określoną w art.11 Kpa, lecz w zasadzie uniemożliwiły stronie zrozumienie i ocenę zasadności decyzji w zaskarżonym zakresie, a tym samym naruszyły jej słuszne prawa. Stronie bowiem nie wskazano przesłanek od których zależało przyznanie spornego zasiłku oraz przesłanek prawnych decyzji w tym zakresie. Już sam ten fakt stanowił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepublik.). Wobec powyższego, skoro już decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 i 3 Kpa, nie zawierała bowiem odpowiedniego uzasadnienia, organ odwoławczy winien był decyzję tę na podstawie art.138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić i orzec, co do istoty sprawy. Powyższe Sąd wywiódł z tego, że w związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 roku zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej na jej rozstrzygnięcie" Abstrahując jednak nawet od kwestii naruszenia art.107 § 3 kpa zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić w zaskarżonym zakresie z racji naruszenia art.7,77 i 80 Kpa. Niewątpliwie wspomniane decyzje miały charakter uznaniowy. Świadczy o tym użyte w przepisie art.40 ustawy o pomocy społecznej słowo "może", co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.10.2011r. o sygn. III SA/Kr 716/11) Decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie przyznania zasiłku celowego z art.40 ustawy o pomocy społecznej nie podlega kontroli sądowej z punktu celowości jej wydania. (patrz: wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 192/11) Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie przyznania świadczenia, stwarza jedynie obowiązek wyraźnego uzasadnienia odmowy. (wyrok NSA z dnia 23.02.2011r. o sygn. I OSK 195/11) Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art.7 Kpa. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszym przypadku, gdyż art.40 ust.1 i 2 ustawy po pomocy społecznej wskazuje na "poniesienie straty" jako kryterium przyznania zasiłku celowego. Obliguje to organ pomocowy do oceny, czy rzeczywiście strona poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej oraz jaka jest ich skala. Ocena przy podejmowaniu decyzji w sprawie zasiłku celowego osobie, która poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Pojęcia te nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Ustawodawca nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Wyważenie słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, gdyż opiera się na elementach ocennych. Jak wskazał NSA w wyroku wydanym w dniu 06.03.2011r. w sprawie o sygn. I OSK 2213/11 kryterium wyboru przez organy administracji rodzaju rozstrzygnięcia w przedmiotowej powinno być wyłącznie poniesienie strat w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub klęski ekologicznej. Takie rozumienie przepisu art.40 ustawy o pomocy społecznej wynika już z samej wykładni gramatycznej. Ustawodawca nie zdefiniował powyższych pojęć, jednakże ugruntowany jest pogląd, że zdarzenie losowe to zdarzenie przyszłe, niepewne, niezależne od woli człowieka i dla niego niekorzystne. Natomiast pod pojęciem klęski żywiołowej rozumie się katastrofę naturalną lub awarie techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczny osób w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków. Zakres znaczeniowy klęsk w dużym stopniu pokrywa się z pojęciem zdarzenia losowego. Niewątpliwie pojęcie "zdarzenie losowe" jest pojęciem szerszym, niż termin "klęska żywiołowa" każda bowiem klęska żywiołowa jest zdarzeniem losowym, lecz nie każde zdarzenie losowe jest klęską żywiołową. Z przepisów ustawy nie wynika, by te pojęcia zostały sobie przeciwstawione. Przyjmuje się, że w świetle regulacji art.40 ustawy o pomocy społecznej nie jest istotne rozgraniczanie tych pojęć, gdyż wszystkie one stanowią podstawę do przyznania zasiłku celowego na specjalnych zasadach. Podkreśla się, że specjalne zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych powodujących nagłe i niespodziewane straty. (tak: Iwona Sierzputowska w Komentarzu do art. 40 ustawy o pomocy społecznej, publ. w systemie Lex oraz wyrok NSA z 19.01.1996r., OPK 39/97) Powszechny jest też w judykaturze pogląd, że przyznanie zasiłku o którym mowa w art.40 ustawy o pomocy społecznej nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. (vide wyrok NSA z 09.02.2012r., I OSK 2249/11) W rozpatrywanym przypadku organu administracji uchybiły przepisom art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, gdyż nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla sprawy i nie rozważyły w sposób wszechstronny i wnikliwy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie dokonały prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących ewentualne przyznanie zasiłku celowego. Organy skupiły się na ustalaniu sytuacji materialnej skarżących. W rezultacie przyjęły, że znajdują się oni w trudnej sytuacji materialnej, co potwierdziły przyznając specjalny zasiłek celowy. Organy przyjęły, że skarżący ponieśli stratę w rozumieniu art. 40 ustawy o pomocy społecznej, a więc że spełniają przesłankę określoną w w/w przepisie. Powołały się na wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych zasady udzielania zasiłków celowych ze środków rezerwy celowej z budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej z dnia 09.07.2012r. (BUSKŻ-III-38/2012) oraz z dnia 20.07.2012r. dotyczące zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, mającej w 2012r. począwszy od dnia 04.07.2012r. na remont budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego (BUSKŻ-III-45/2012). Jednakże nie przytoczyły tych zasad i nie podały jakiej treści uregulowania one zawierają. Jednocześnie jednak - w świetle treści uzasadnień decyzji organu I i II instancji – to wyłącznie w oparciu właśnie o te zasady oraz o pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23.08.2012r. odmówiono przyznania zaskarżonego zasiłku. Co do wytycznych wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych, Sąd podziela istniejący w judykaturze pogląd, że odmowa przyznania osobie zasiłku na pokrycie szkód spowodowanych przez klęskę żywiołową, dokonana w oparciu o wytyczne MSW, które nie są źródłem prawa, musi być oceniana jako dokonana z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartej w art. 6 Kpa. (tak: wyrok WSA w Kielcach z dnia 30.03.2011r., sygn. II SA/Ke 134/11) Przypomnieć trzeba, że przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Sąd podziela także pogląd, że wytyczne MSW powinny stanowić podstawę przyjętego przez organ pomocowy kryterium "pomocowego". Jednakże nie mogą być one powoływane w podstawie prawnej, lecz mogą jedynie wykorzystywane jedynie subsydiarnie. (wyrok NSA z dnia 06.03.2012r., sygn. I OSK 2213/11) Wobec powyższego należało przyjąć, że organy administracji wadliwie uzasadniły swe decyzje w zaskarżonym zakresie w istocie rzeczy nie wskazując podstawy prawnej odmowy przyznania zaskarżonego zasiłku. Organy przekroczyły także granice uznania administracyjnego nie przeprowadzając wyczerpującej analizy przesłanek określonych w art.40 ustawy o pomocy społecznej. Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie wadliwych uzasadnień, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a Ppsa w zakresie niezastosowania przepisu prawa materialnego w postaci art.40 ustawy o pomocy społecznej. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne mając na uwadze powyższe wywody i eliminując dotychczasowe uchybienia. W szczególności uwzględniając przedstawioną wykładnię powinien dokonać ustalenia, czy w przypadku skarżących występują przesłanki określone w art.40 ustawy o pomocy społecznej. W razie stwierdzenia istnienia przesłanek określonych w tym przepisie organ powinien dokonać analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżących i w ramach uznania administracyjnego podjąć właściwą decyzję prawidłowo ją uzasadniając. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 Ppsa prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności. Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 PPsa. Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 Ppsa zdaje się przesądzać, że choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.