IV SA/Po 314/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi P.P. na postanowienie Rektora Wyższej Szkoły [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Rektora Wyższej Szkoły [...] na rzecz skarżącego P.P. kwotę 587 zł (pięćset osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Rektor Wyższej Szkoły [...] na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. Nr 164 poz. 1365; zwanej dalej jako "p.s.w.") art. 57 , art. 58. Art. 59 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") oraz § 47 ust. 5 regulaminu studiów Wyższej Szkoły [...] stwierdził, że "odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wniesione przez pełnomocnika pana P.P. – mec. M.R. (Kancelaria Radcy Prawnego M.R.) dnia [...] lutego 2016 r. (data wpływu) zostało wniesione po terminie i tym samem uchybiło ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji". Rektor stwierdził również "bezskuteczność odwołania i ostateczność decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r." W uzasadnieniu Rektor wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Dziekan Wydziału Studiów Społecznych w G. Wyższej Szkoły[...] skreślił P.P. (zwanego dalej również jako "Skarżący") z listy studentów. Rektor stwierdził, że decyzja ta została doręczona Skarżącemu w dniu [...] lutego 2016 r. i zgodnie z pouczeniem przysługiwało od niej odwołanie w terminie 14 dni od daty doręczenia. Termin wniesienia odwołania upłynął [...] lutego 2016 r., natomiast pełnomocnik Skarżącego złożył odwołanie w dniu [...] lutego 2016 r. W odwołaniu nie zawarto wniosku o przywrócenie terminu, wobec czego w ocenie Rektora należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P.P. zarzucił postanowieniu Rektora naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że termin do wniesienia odwołanie nie został dotrzymany pomimo nadania odwołania w dniu [...] lutego 2016 r., w sytuacji gdy decyzja została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego w dniu [...] lutego 2016 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że wraz z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie złożył pełnomocnictwo do reprezentowania go przez profesjonalnego pełnomocnika. Fakt, iż organ przesłał decyzję pełnomocnikowi dowodzi, iż był świadom udzielonego pełnomocnictwa. Wobec tego termin do wniesienia odwołania zaczął bieg dopiero z dniem doręczenia decyzji pełnomocnikowi Skarżącego, tj. w dniu [...] lutego 2016 r., bowiem doręczenie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne. Tym samym w ocenie Skarżącego organ naruszył art. 40 § 2 k.p.a. Ponadto w ocenie Skarżącego organ naruszył przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. uznając, że datą złożenia odwołania jest data fizycznego wpływu korespondencji do organu a nie nadanie przesyłki w placówce operatora wyznaczonego. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie. Rektor wyjaśnił, że treść dokumentu pełnomocnictwa nie obejmuje umocowania do dokonywania czynności w toku postępowania w sprawie skreślenia z listy studentów. W dokumencie tym posłużono się zwrotem "sprawy o roszczenia pieniężne i niepieniężne z tytułu umowy o świadczenie usług edukacyjnych". Wyrażenie to w ocenie organu wskazuje na roszczenia w znaczeniu materialnoprawnym i cywilistycznym. W postępowaniu w przedmiocie skreślenia z listy studentów brak jest po stronie Skarżącego roszczenia z tytułu umowy. Rozstrzygnięcia organów nie zapadły na płaszczyźnie stosunków umownych. Były wyrazem władztwa administracyjnego, przewidzianego przez prawo o szkolnictwie wyższym. Wobec tego organ uznał, że pełnomocnik nie był należycie umocowany do reprezentowania Skarżącego w postępowaniu administracyjnym, a organ nie był zobowiązany doręczać decyzji pełnomocnikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718; zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji powoduje konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Zgodne z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. za przesłankę nieważności decyzji uważa się sytuację gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy został naruszony przepis niepozostawiający wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu stanowiącego jego podstawę prawną. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste zestawienie ich ze sobą (wyroki NSA z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2386/12, z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2832/12, z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II OSK 721/13, z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1380/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1566/10; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące naruszenie prawa należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony (A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 5, Warszawa 2013, s. 994). Ponadto jako rażące naruszenie prawa przyjmuje się rozpoznanie odwołania bez podpisu osoby wnoszącej to odwołanie. Uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia naruszenia braku podpisu, pełnomocnictwa, czy innych jeszcze wymagań względnie gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takiej sytuacji mamy do czynienia z działaniem organu odwoławczego z urzędu, co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a. i stanowi o rażącym naruszeniu prawa) (A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 5, Warszawa 2013, s. 984; wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1866/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 308/09; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie wydane zostało w trybie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę procesowego rozstrzygnięcia, które wydawane jest w przypadku stwierdzenia, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. ogranicza się więc tylko i wyłącznie do "stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania". Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził, że "odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wniesione przez pełnomocnika pana P.P. – mec. M.R. (Kancelaria Radcy Prawnego M.R.) dnia [...] lutego 2016 r. (data wpływu) zostało wniesione po terminie i tym samem uchybiło ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji. W konsekwencji należy stwierdzić bezskuteczność odwołania i ostateczność decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.". Porównanie treści art. 134 k.p.a. oraz treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy nie pozostawia wątpliwości, że pozostają one ze sobą w oczywistej sprzeczności, co uznane musi zostać za rażące naruszenie prawa. Przepis art. 134 k.p.a. nie daje podstaw do tego aby rozstrzygać o bezskuteczności odwołania oraz ostateczności decyzji organu I instancji. Te wynikają bowiem wprost z przepisów prawa i stanowią konsekwencję rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Niemniej jednak zasadniczy powodem dla którego zaskarżone postanowienie powinno zostać usunięte z obrotu prawnego jest pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności, iż decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego. Jako całkowicie nieuzasadnione Sąd uzna stanowisko organu odwoławczego jakoby datą, od której należy obliczyć termin do wniesienia odwołania jest dzień doręczenia decyzji organu I instancji stronie postępowania, a nie jej pełnomocnikowi. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Natomiast zgodnie z art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ponadto zgodnie z utrwalonym już poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Taki sam skutek wywołuje sytuacja, w której pismo organu doręczono pełnomocnikowi, a dopiero potem stronie (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2536/12, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2688/13, z dnia z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 98/11; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1855/13; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaka powinna uzyskać w państwie prawa (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1855/13; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. Jeżeli jednak treść pełnomocnictwa budzi jakiekolwiek wątpliwości należy podjąć czynności, które usunęłyby te wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że związku z nierozpoznaniem sprawy w pożądanym przez Skarżącego terminie, pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., w imieniu Skarżącego, radca prawny M.R. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Do zażalenia załączył dokument pełnomocnictwa. Decyzja organu I instancji opatrzona datą [...] grudnia 2015 r. została nadana w placówce pocztowej na adres Skarżącego w dniu [...] lutego 2016 r., a następnie na adres pełnomocnika Skarżącego w dniu [...] lutego 2016 r. Doręczenie decyzji pełnomocnikowi Skarżącego w sposób jednoznaczny świadczy, że organ I instancji uznał, że Skarżący reprezentowany jest przez pełnomocnika. W zaskarżonym postanowieniu, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, organ bez jakiegokolwiek uzasadnienia całkowicie pominął okoliczność doręczenia decyzji pełnomocnikowi i jako datę, od której należy obliczyć termin do wniesienia odwołania przyjął dzień doręczenia decyzji organu I instancji stronie postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać trzeba doręczenie decyzji organu I instancji bezpośrednio Skarżącemu miało wymiar tylko i wyłącznie informacyjny, a jako datę początkową biegu terminu do wniesienia odwołania przyjąć należało datę, w której decyzja organu I instancji doręczona została pełnomocnikowi Skarżącego. W ocenie Sądu pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia są wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby zakres pełnomocnictwa nie obejmował reprezentacji w postępowaniu w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Z całą mocą podkreślić trzeba, że jeżeli organ nabrał jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu przedłożonego pełnomocnictwa, to obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności wątpliwości te wyjaśnić, a podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków tych braków był przepis art. 64 k.p.a. Tymczasem analiza akt sprawy nie wskazuje, aby organ podjął jakiekolwiek czynności mające na celu usunięcie stwierdzonych braków. Ponadto analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie pozwala przyjąć, aby organ dokonał wykładni treści pełnomocnictwa i wątpliwości wskazane w odpowiedzi na skargę analizował w toku postępowania odwoławczego. W tym kontekście jako pozbawiony jakiejkolwiek konsekwencji jawi się tok postępowania organu odwoławczego, który nie uznając skuteczności złożonego pełnomocnictwa, rozpoznał odwołanie złożone przez tego samego pełnomocnika, nie dostrzegając już rzekomego braku dotyczącego złożonego pełnomocnictwa. Ponadto samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało doręczone również pełnomocnikowi. Jednocześnie bez wpływu na ocenę niniejszej sprawy ma okoliczność, że pełnomocnictwo zostało złożone w dacie późniejszej niż data, którą opatrzona została decyzja organu I instancji. Okoliczność, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę postępowania zgłasza swój udział po wydaniu decyzji administracyjnej, a przed jej doręczeniem stronie, sama w sobie nie zwalnia organu z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi. W takiej sytuacji doręczenie decyzji tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1844/11; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie obarczone jest kwalifikowaną wadą również z tego powodu, że odwołanie zostało rozpoznane, pomimo niewezwania pełnomocnika Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez podpisanie odwołania. W sytuacji gdy do organu administracji wpływa podanie obarczone brakiem formalnym, organ powinien, zakreślając termin opatrzony stosownym rygorem, wezwać wnoszącego podanie - na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.- do uzupełnienia braku formalnego podania. Dopiero uzupełnienie takiego braku formalnego pozwala na badanie odwołania pod kątem zachowania terminu do jego wniesienia. Sąd zwraca również uwagę na niepokojącą okoliczność związaną ze znacznym okresem jaki upłynął między wydaniem decyzji, tj. daty oznaczonej na decyzji, a jej doręczeniem. Może to powodować poważne wątpliwości w jakiej rzeczywistości dacie decyzja organu I instancji została wydana. Analiza akt sprawy wskazuje, że doręczenie decyzji nastąpiło dopiero po złożeniu przez Skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem szeregu przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału w postępowaniu), 57 § 5 pkt 2 w związku z art. 40 § 2 k.p.a oraz art. 134 k.p.a. Ponadto stwierdzone naruszenia doprowadziły do ograniczenia wynikającego z art. 15 k.p.a. prawa Skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Prowadząc ponownie postępowanie w pierwszej kolejności organ odwoławczy podejmie niezbędne czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych odwołania. Następnie uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku ponownie przeanalizuje termin w jakim zostało złożone odwołanie, przy czym jako początkową datę biegu tego terminu organ przyjmie datę doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi Skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenia pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).