IV SA/Po 580/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2011 r.) Starosta G. (dalej Starosta albo organ I instancji), na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 142 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), odmówił H. T. (dalej Wnioskodawczyni, Odwołująca albo Skarżąca) zwrotu prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości G., gm. G., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha - część, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha - część, [...] o pow. [...] ha - część, [...] o pow. [...] ha- część, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha część, [...] o pow. [...] ha - część, [...] o pow. [...] ha, przejętej przez Skarb Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz. U. 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm., dalej dekret z 1944 r.). Opisując przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie Starosta wskazał, że H. T., reprezentowana przez pełnomocnika G. T., dnia [...] listopada 2004 r. wniosła o prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości G., gm. G., przejętej przez Skarb Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [k. 1, 2, 53, 158, 161,165 akt administracyjnych]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2005 r.) Starosta na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa, art. 142 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([t.j.] Dz. U. 2004, nr 46, poz. 543 ze zm.) umorzył postępowanie z uwagi na to, że dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. nie podpadał pod katalog aktów prawnych wymienionych w art. 216 ugn. [k. 72-74 akt administracyjnych]. Od tej decyzji Wnioskodawczyni złożyła odwołanie, na skutek którego Wojewoda W. (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. uchylił decyzję z [...] czerwca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia [k. 98-101 akt administracyjnych]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2010 r.) Starosta odmówił zwrotu prawa własności nieruchomości położonych w m. G., gm. G., przejętych przez Skarb Państwa w trybie dekretu z 1944 r. [k. 747-751 akt administracyjnych]. Na skutek wniesionego przez Wnioskodawczynię odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] ponownie uchylił decyzję z [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania [k. 833-835 akt administracyjnych]. Starosta, wskazując art. 216 ugn podkreślił, że określa on wprost i w sposób wyłączny przepisy, na mocy których przejęło lub nabyto nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, mogące podlegać zwrotowi w trybie rozdziału 6 Dział III ugn. W cytowanym wyżej artykule ustawodawca nie uwzględnił dekretu z 1944 r. Katalog aktów prawnych wymienionych w art. 216 ugn ma charakter zamknięty i nie podlega rozszerzającej wykładni. Wyliczenie aktów prawnych w tym artykule ma charakter enumeratywny, zawiera wszystkie, a zarazem jedyne dopuszczalne elementy. Oznacza to, że zwrotowi nie podlegają nieruchomości przejęte w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Konstytucyjność tego zapisu potwierdził Trybunał Konstytucyjny (dalej TK) w wyroku z dnia 24 października 2001 r., SK 22/2001 (Dz. U. nr 129, poz. 1447), w którym uznał wyłączenie w art. 216 ugn uprawnień do zwrotu nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. za zgodne z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W swym rozstrzygnięciu Starosta oparł się na dokumentach potwierdzających fakt, że ww. nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa w trybie dekretu z 1944 r. Potwierdza to pismo Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Poznaniu z dnia [...] września 1946 r., sygn. L dz. R.Pr. [...] nr [...], w sprawie wpisania jako właściciela w księdze gruntowej G. obszar dworski Skarbu Państwa Polskiego/Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. W dokumencie tym znajduje się stwierdzenie, że nieruchomość objęta księgą gruntową G. obszar dworski podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. b), c), d), e) dekretu z 1944 r. W niniejszym dokumencie znajduje się również wniosek o wykreślenie własności ww. nieruchomości wpisanej na rzecz J. N. o łącznej powierzchni [...] ha [k. 52-52v=144-144v akt administracyjnych]. Dodatkowo tryb przejęcia ww. nieruchomości potwierdza uwierzytelniona kserokopia protokołu przejęcia ww. nieruchomości. Fakt ten potwierdza także pismo Wojewódzkiego Biura Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P., Rejonowy Oddział w G. W. z dnia [...] września 1991r. nr [...], informujące, że grunty należące do J. N. objęte księgą gruntową G. obszar dworski zostały przeniesione do księgi Skarbu Państwa nr [...] [k. 55, 56-60, 123 akt administracyjnych]. Starosta określając krąg stron niniejszego postępowania stwierdził brak podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem. Jednocześnie Starosta wskazał, że spadkobiercy J. N. otrzymali stosowne odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa (k. 388, 491-514, 992-996 akt Starosty). Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. złożyła Wnioskodawczyni, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu Odwołująca zwracając uwagę na brak wyjaśnienia przez Starostę w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2011 r. meritum sprawy podkreśliła, że organ I instancji nie odniósł się do wcześniej sformułowanych przez Nią zarzutów. Zdaniem Odwołującej, brak merytorycznego odniesienia w uzasadnieniu decyzji chociażby do art. 136 i nast. ugn, brak rzetelnych ustaleń faktycznych, brak rozpoznania wniosku alternatywnego o uchylenie decyzji w przedmiocie wywłaszczenia działki siedliskowej wskazuje, że osoba przygotowująca decyzję organu I instancji mimo wieloletniego toczenia się sprawy nie zadała sobie trudu analizy akt sprawy, wydając projekt orzeczenia bez jej analizy. Lakoniczność uzasadnienia uniemożliwia również kontrolę zachowania wymogów proceduralnych, innych niż wynikających z art. 9 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się chociażby do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19.5.2010 r., II SA/Gl 10/10, w którym Sąd stwierdził, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn nie wprowadza ograniczenia podstawami prawnymi nabycia nieruchomości, tak jak przyjmuje to art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 ugn. Odwołująca zarzuciła, że Starosta w zaskarżonej decyzji naruszył art. 21 Konstytucji RP (k. 16-14 akt Wojewody). Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r.) Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję z 15 grudnia 2011 r. i umorzył postępowanie w I instancji. Wojewoda ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. W., odpowiada obecnie działkom położonym w Gminie G., w obrębie G., oznaczonym numerami: [...] - własność Gminy G.; [...] (część) - własność M. M.; [...] - własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.; [...] - własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.; * [...] - własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.; - [...] - własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.; [...] - własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.; [...] - własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.; [...] (część) - współwłasność M. i R. K.; [...] (część) - współwłasność M. i A. Sz.; [...] (część) - własność Skarbu Państwa (działka stanowi drogę powiatową); [...] - własność Skarbu Państwa (działka stanowi drogę powiatową); [...] - własność Skarbu Państwa; [...] - własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.; [...] - własność Skarbu Państwa; [...] - własność J. K.; [...] - współwłasność K. i S. K. oraz Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.; [...] - własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.; [...] - własność Skarbu Państwa (w trwałym zarządzie Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.); [...] - współwłasność H. J., Pani M. P. i następców prawnych zmarłej K. J.; [...] - własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.; [...] - własność Agencji Detektywistycznej i Ochrony "J." Sp. z o.o.; [...] (część) - własność Gminy G.; [...] (część) - własność Gminy G.; [...] - własność Gminy G. Przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli Z. i J. N. Sąd Rejonowy w Rudzie Śląskiej postanowieniem z [...] września 1990 r., [...] stwierdził, że spadek po zmarłych Z. N. i J. N., nabyli H. T. (z domu N.) i J. N. Odwołująca [...] listopada 2004 r. wniosła do Starosty o zwrot nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. W. Starosta decyzją z [...] czerwca 2005 r. znak [...], umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z [...] kwietnia 2006 r. znak [...]. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Starosta decyzją z [...] czerwca 2010 r. znak [...], odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z [...] maja 2011 r. znak [...]. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody z [...] maja 2011 r., Starosta ustalił krąg podmiotów będących aktualnie stronami niniejszego postępowania wskazując, że: 1. spadek po K. J. (współwłaścicielce działki nr [...]), zmarłej [...] czerwca 2011 r., na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Grodzisku Wielkopolskim z [...] grudnia 2010 r. [...], nabyły jej dzieci: D. R., R. D., M. J., T. J., G. J., A. J. 2. na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] stycznia 2009 r. [...], stwierdzono nieważność dokumentu nadania ziemi i wykreślono z działu II księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla nieruchomości położonej w G., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], L. Z., H. Z., M. Z., zaś na podstawie tego samego wyroku WSA w Warszawie, stwierdzono nieważność dokumentu nadania ziemi i wykreślono z działu II księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla nieruchomości położonej w G., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], K. K. i Z. K. W związku z powyższym K. i Z. K., L. Z., H. Z., i M. Z. utracili przymiot strony postępowania. Nadto w aktach sprawy znajduje się, między innymi: pismo Prezesa Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Poznaniu z [...] września 1946 r., L.dz. [...], nr [...], w którym zwrócono się do Sądu Grodzkiego w K. - Wydział Hipoteczny, na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu z 1944 r. z wnioskiem o wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela w księdze gruntowej prowadzonej dla terenu G. obszar dworski; protokół w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej, na podstawie art. 2 "pkt" [winno być "ust.] 1 i art. 6 dekretu z 1944 r., majątku G. stanowiącego własność J. N. W oparciu o ustalony stan faktyczny Wojewoda wskazał, że bezspornym jest przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b), c), d), e) dekretu z 1944 r. Dekret z 1944 r. ma charakter nacjonalizacyjny. Zaistnienie skutków rzeczowych nie było uzależnione od wystawienia zaświadczenia właściwego organu stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. nr 39, poz. 233 ze zm.). W doktrynie wskazuje się, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało nastąpić na podstawie wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 i następnych ugn także na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tych przepisów, zawiera art. 216 ugn. Przepis ów taksatywnie wylicza kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa w innym trybie. Wśród wymienionych w tym artykule aktów prawnych nie ma dekretu z 1944 r. będącego podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że Odwołująca nie może żądać jej zwrotu. Przepisy o zwrocie nieruchomości nie znajdują bowiem w tym przypadku zastosowania. Poza tym art. 216 ugn jest normą o charakterze szczególnym, rozszerzającą jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do którego odwołuje się art. 136 ust. 3 ugn. Nie podlega więc ona interpretacji rozszerzającej. Wywłaszczenie na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z 1944 r. nie ma związku z podstawami wywłaszczeń określonymi w art. 216 ugn. Z powyższego wynika, że przepisy ugn nie przewidują zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z 1944 r. Wojewoda, powołując orzeczenie TK z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01 (Dz. U. 2001 r., nr 129, poz. 1447), wskazał na nowelizację art. 216 ugn mającą miejsce dnia 28 listopada 2003 r. na podstawie której zakres art. 216 ugn poszerzono o trzy nowe akty normatywne, które znalazły się w ust. 2. Nowelizacja nie obejmuje dekretu z 1944 r. Znalazł się on poza "nawiasem", który sztywno określa art. 216 ugn. Próba objęcia go zakresem zastosowania art. 216 ugn byłaby z całą pewnością nietrafiona. Wojewoda wspomniał, że Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku, na który powołuje się w swym orzeczeniu Starosta, zaprezentował pogląd, że skoro mamy do czynienia z odrębnością funkcji (funkcją dekretu z 1944 r. było dokonanie całościowej zmiany struktury własności i stosunków społecznych w rolnictwie; funkcją ustaw, wymienionych w art. 216 było uregulowanie przekształceń terenów rolniczych w tereny budowlane), charakteru (dekret z 1944 r. pomyślany był jako akt rewolucyjny, świadomie i celowo odrzucający wszelkie zaczepienia o zastany system obowiązującego prawa; ustawy wymienione w art. 216 stanowiły elementy systemu prawa PRL, wpisując się w kolejne etapy przeobrażeń tego systemu) i zakresu regulacji (dekret z 1944 r. obejmował w zasadzie całość większych nieruchomości ziemskich; ustawy wymienione w art. 216 obejmowały tylko wycinek nieruchomości ziemskich, związany z procesami budownictwa), to nie została spełniona przesłanka "podobieństwa" sytuacji normowanych dekretem z 1944 r. i sytuacji, normowanych ustawami wymienionymi w art. 216 ugn. Brak "podobieństwa" sytuacji regulowanych z jednej strony dekretem z 1944 r., a z drugiej strony, wspomnianymi wyżej ustawami oznacza, że dla oceny regulacji w nich zawartych nie można bezpośrednio odnosić konsekwencji zasady równości. W ocenie Wojewody, w razie zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętych na podstawie innych aktów prawnych niż wymienione w art. 216 ugn organ rozpatrujący sprawę zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, gdyż brak jest podstawy materialnoprawnej do jego prowadzenia, co czyni je tym samym bezprzedmiotowym (k. 71-67 akt Wojewody). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) na powyżej opisaną decyzję Wojewody wniosła pismem z [...] lipca 2012 r. Skarżąca, zarzucając naruszenie prawa w postaci nierozpoznania istoty sprawy tak w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, jak i uznania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości objętych postępowaniem za nieważną tj. naruszenie art. 6 i nast. kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2012 r. i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do dalszego właściwego postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca powołując się na złożone odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2011 r. i wcześniejsze pisma procesowe wskazała na brak poczynienia przez Wojewodę prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda nie odniósł się do Jej żądania w przedmiocie ustalenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości ze względu na fakt, że nie podlegały one reformie rolnej, umarzając postępowanie i w tej części bez uzasadnienia takiej decyzji. Należy bowiem po raz kolejny podnieść, że nieruchomości te - w sposób wyraźny wyodrębnione po dzień dzisiejszy od reszty gospodarstwa rolnego w tym i zabudowań gospodarczych - służyły celom zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i życiowych J. N. i licznej jego rodziny, i nie miały bezpośredniego związku z gospodarstwem rolnym (k. 5-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2012 r. nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda zauważył, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie w sposób jasny, precyzyjny i wyczerpujący ustosunkowano się do nich (k. 9 akt sądowych). W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. Skarżąca podtrzymując wszystkie zgłoszone zarzuty, wniosła o uwzględnienie skargi (k. 197 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, zm. 1101, dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.). Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji z [...] czerwca 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2011 r. Sąd podzielił dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że będące przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości zostały przejęte przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 6 dekretu z 1944 r. Ustalenie to miało decydujące znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Z dniem wejścia w życie dekretu z 1944 r. doszło do jednorazowego skonsumowania skutków prawnorzeczowych art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z: 28.11.2001 r., SK 5/01; 12.12.2005 r., SK 4/03; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 10.1.2011 r., I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23 s. 52). Dla zajścia skutków prawnorzeczowych art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., nie było konieczne wydanie jakiegokolwiek indywidualnego aktu administracyjnego (w szczególności decyzji administracyjnej na podstawie § 5 rozporządzenia; wyrok NSA z: 26.10.2011 r., I OSK 1211/11; 31.7.2012 r., I OSK 819/12; Ł. Koróz, Reprywatyzacja nieruchomości ziemskich, Nieruchomości 1999/3/14; R. Pessel, Rekompensowanie skutków naruszeń prawa własności wynikających z aktów nacjonalizacyjnych, W. Pr. 2003, s. 30), sporządzenia protokołu z objęcia nieruchomości wraz z inwentarzem (§ 10 ust. 1-3 rozporządzenia) czy dokonanie wpisu Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej. Skarżąca we wniosku z dnia [...] listopada 2004 r., doprecyzowanym pismem z [...] maja 2005 r. i pismem bez daty (nadanego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego dnia [...] lutego 2007 r.; prezentata Starosty [...] lutego 2007 r.), wniosła o zwrot nieruchomości położonej w miejscowości G., gm. G., przejętej przez Skarb Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazując konkretne numery obecnie istniejących działek (k. 1, 2, 53, 158, 161,165, 166 akt administracyjnych). W szczególności w piśmie z 8 maja 2005 r. Skarżącą podniosła, "iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, stała się zbędna dla celów, dla których została wywłaszczona", nawiązują do instytucji zwrotu nieruchomości, przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ugn, zakreślając w ten sposób granice sprawy administracyjnej. Podstawę prawną zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w obecnym stanie normatywnym stanowią przepisy rozdziału 6 działu III ugn. Z mocy art. 216 ust. 1 ugn, wskazane przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych. Z kolei zgodnie z art. 216 ust. 2 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wskazanych w art. 216 ust. 2 ugn. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że art. 216 ugn zawiera wyczerpujący katalog aktów normatywnych, odejmujących w okresie po II wojnie światowej własność nieruchomości (odpowiednio - wyroki NSA z: 3.10.2000, IV SA 2179/98; 21.11.2000, IV SA 2172/00; 27.4.2011, I OSK 990/10; 20.6.2001, II SA/Gd 2869/00 z akceptującą glosą E. Łętowskiej - OSP 4/02/53; krytyczna glosa A. Zielińskiego do wyroku NSA z 29.10.2001, II SA/Kr 786/01 - OSP 9/02/119; uchwała SN z 24.9.1992, III AZP 12/92, Lex nr 10910; postanowienie SN z 1.5.1993, I CRN 41/93 - OSNC 10/93/185; T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis 2010 s. 334 i orzecznictwo akceptowane w przypisie 89; G. Bieniek, aktualizacja M. Gdesz, w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 1052, uw. 13, 16; A. Prusaczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 1593-1594, nb 13). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. SK 22/01, OTK 7/01/216 (dalej wyrok SK 22/01), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 216 ugn: 1. w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 3/45/13 ze zm.) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 2. w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. 35/48/240 ze zm.) jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W motywach wyroku SK 22/01 TK wskazał, że ustawy wymienione w art. 216 ugn były "podobne" w znaczeniu określonym w punkcie 3 uzasadnienia tego wyroku. Obejmowały one tylko wycinek nieruchomości ziemskich, związany z procesem urbanizacji, a element nacjonalizacji zakładał jedynie ograniczony jej zasięg, realizowany jedynie "przy okazji" zdarzeń, określonych w ustawach. Brak "podobieństwa" sytuacji regulowanych - z jednej strony dekretem z 1944 r., a z drugiej strony, wspomnianymi wyżej ustawami oznacza, że dla oceny regulacji w nich zawartych nie można bezpośrednio odnosić konsekwencji zasady równości. Tym samym, wykluczenie przez art. 216 ugn odpowiedniego stosowania zasady zwrotu niewykorzystanej nieruchomości do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu z 1944 r. nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Są to bowiem regulacje odmienne w swym charakterze, funkcji i zakresie normowania, a wobec tego ustawodawca nie miał obowiązku jednolitego ich potraktowania przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami i procedury wywłaszczeniowej. Jest bowiem oczywiste, że zasada równości nie zakazuje ustawodawcy odmiennego regulowania sytuacji różnorodzajowych. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji trafnie uznały, że nacjonalizacja na podstawie dekretu z 1944 r. nie ma związku z podstawami wywłaszczeń określonymi w art. 216 ugn. Z przepisu tego wynika jasno, że ustawodawca nie przewidział zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z 1944 r. W wyroku z 22.1.2009 r., I OSK 158/08, NSA wskazał, że art. 216 ugn nie przewiduje stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości zawartych w rozdziale 6 działu III do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71 ze zm.). Ustawa ta kończyła kolejny etap reformy rolnej, zapoczątkowanej dekretem z 1944 r. Poglądowi temu nie przeczą przywołane przez Skarżącą orzeczenia Sądu Najwyższego sądów administracyjnych, odnoszące się do innych sytuacji prawnych, aniżeli będąca przedmiotem niniejszego postępowania, bądź z których Skarżąca wyprowadza błędne wnioski. W uchwale z dnia 18 maja 2011 r. III CZP 21/11, OSNC 2011/12/133 (dalej uchwała III CZP 21/11), Sąd Najwyższy zaaprobował pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów NSA z 5.6.2006 r., I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/ 5/123, zgodnie z którym wydanie decyzji przewidzianej w § 5 rozporządzenia nie było konieczne nawet w stosunku do nieruchomości określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (wyrok Sądu Najwyższego z 28.7.2004 r., III CK 296/03; uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3.7.2007 r., SK 1/06, OTK-A 2007, nr 7, poz. 3 – dalej wyrok SK 1/06; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23.8.2006 r., I OSK 771/05; 31.8.2006 r., I OSK 992/05), a decyzja ta miała służyć do rozstrzygania przypadków spornych (wyrok SK 1/06 i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1.3.2010 r., P 107/08, OTK-A 2010, nr 3, poz. 27; uchwała Sądu Najwyższego z 27.9. 1991 r., III CZP 90/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z 30.1. 2007 r., IV CSK 350/06). W uzasadnieniu uchwały III CZP 21/11, Sąd Najwyższy zaaprobował pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów NSA z 10.1.2011 r., I OSK 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, zgodnie z którym § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. Jednakże zaaprobowanie w uchwale III CZP 21/11 drogi administracyjnej dla rozstrzygnięcia w przedmiocie objęcia danej nieruchomości przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., na podstawie § 5 rozporządzenia, nie wpływa na rozstrzygnięcie kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawy administracyjnej. Skarżąca nie wskazuje żadnej decyzji, która zapadła w trybie § 5 i 6 rozporządzenia; nie podnosi także, by wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., choć takie postępowania mogło się toczyć wyłącznie na wniosek właścicieli wpisanych do księgi wieczystej w dacie wejścia w życie dekretu z 1944 r., bądź ich następców prawnych. W katach sprawy takiej decyzji brak. Nawet gdyby taka decyzja zapadła, nie byłaby ona prejudykatem w kontrolowanym postępowaniu o zwrot nieruchomości przed organem administracji publicznej, a w postępowaniu przed sądem powszechnym o: uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, bądź z powództwa windykacyjnego albo z powództwa o ustalenie prawa (uchwała SN: III CZP 21/11; III CZP 121/10). Odesłanie na drogę administracyjną dotyczy bowiem wyłącznie postępowania z § 5 i 5 rozporządzenia. Skarżąca błędnie zarzuca Wojewodzie, że "nie odniósł się do żądania uznania decyzji o wywłaszczeniu za nieważną" (k. 6 akt sadowych), gdy tymczasem skarżąca w skardze, ani w toku postępowania administracyjnego nie wskazała żadnej decyzji wywłaszczeniowej, której unieważnienia dochodziła. W wyroku z 2.9.2008 r., I OSK 1116/07, Lex nr 498316, Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się o możliwości zwrotu nieruchomości przejętej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., a jedynie wskazanie materialnoprawnych przesłanek uznania, czy przejęta część mienia stanowiącego zespół dworsko-pałacowy, może czy nie może być kwalifikowana jako nieruchomość ziemska w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. w postępowaniu wszczętym na wniosek spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości, na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu z 1944 r. Sprawa kontrolowana wyrokiem I OSK 1116/07 nie dotyczyła zwrotu nieruchomości. W przywołanym przez Skarżącą w odwołaniu wyroku WSA w Gliwicach z 19.5.2010 r., II SA/Gl 10/10 stan faktyczny nie był tożsamy z rozpoznawaną sprawą. W wyroku II SA/Gl 10/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzygał sprawy o zwrot nieruchomości znacjonalizowanej na podstawie dekretu z 1944 r., lecz nabytej w formie cywilnoprawnej (umową sprzedaży wnioskowanej do zwrotu działki, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 23 września 1987 r., sporządzonego pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), w sytuacji gdy ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. wprowadzała wprost regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy, a tylko po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, przejścia na tryb i formę administracyjną. Wyrokiem z 5.12.2012 r., I OSK 2491/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku II SA/Gl 10/10. Także w prawomocnym wyroku z 26.5.2010 r., II SA/Gd 751/09, Lex nr 706022, WSA w Gdańsku wskazał na zrównanie możliwości dochodzenia przez byłych właścicieli zwrotu nieruchomości określonych w art. 136 i 137 ugn, niezależnie od sposobu nabycia takiej nieruchomości przez Skarb państwa (umową lub decyzja o wywłaszczeniu. Tymczasem Skarżąca nie powołuje się na wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości decyzja administracyjną bądź umową, a wskazuje na nacjonalizację przedmiotowej nieruchomości dekretem z 1944 r. W uchwale 7 Sędziów z dnia 27.1.1988 r. - III AZP 11/87- OSNC 1988/11/149, Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały, zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś – op. cit. s. 368). Przy wywłaszczeniu w drodze decyzji o wywłaszczeniu bądź w umowie, możliwe jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędność nieruchomości. W przypadku aktu nacjonalizacji na podstawie dekretu z 1944 r. sytuacja taka nie zachodzi. Nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z 1944 r. nastąpiło niezależnie od sposobu ich późniejszego wykorzystania, a fakt, że dana nieruchomość została później wykorzystana w sposób niezgodny z prawem, nie ma znaczenia z punktu widzenia nabycia jej własności przez państwo (uzasadnienie wyroku SK 1/06; uzasadnienie uchwały III CZP 121/10). W piśmie procesowym z [...] grudnia 2012 r. Skarżąca powołuje "decyzję Wojewody Podkarpackiego o ustalenie nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia rodziny Sapiehów z prawa własności zabytku wpisanego do rejestru UNESCO zamku K. wraz z otaczającym go parkiem (k. 197 akt sądowych), lecz decyzji tej nie załącza ani nie wskazuje jej danych. Sąd nie jest w stanie odnieść się do tej okoliczności, jako nie dowiedzionej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ani nie spełniającym przesłanek z art. 106 § 3 i 5 ppsa. Skarżąca powołuje fakt wywłaszczenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W szczególności nie wiadomo, czy w sprawie Zamku K. zapadła decyzja w trybie § 5 i 6 rozporządzenia. Jeśli taka decyzja zapadła, nie otwierałaby ona drogi przed właściwym organem o zwrot nieruchomości, a byłaby decyzją prejudycjalną w postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.