IV SA/Po 833/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2019 nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. znak: SKO [...]. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak: SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. (odmawiającej P. P. przyznania świadczenia wychowawczego na syna I.) oraz orzekło o przyznaniu P. P. świadczenia wychowawczego na syna I. w wysokości [...] zł. miesięcznie na okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. Uznano, iż w istocie P. P. wraz z byłą małżonką A. P. sprawują opiekę naprzemienną nad ich wspólnym dzieckiem I. (karty nienumerowane). Pismem sporządzonym [...] stycznia 2018 r. A. P. złożyła wniosek "w związku z wydaniem nowej decyzji (SKO [...]) o unieważnienie poprzedniej, dotyczącej tej samej sprawy". We wniosku wskazano, że "brak informacji o jej nieważności w Biurze Świadczeń Rodzinnych w Urzędzie Miasta w [...] powoduje wstrzymanie wypłaty wyrównania świadczenia wychowawczego na syna I. P." (karta nienumerowana). W dniu [...] lutego 2018 r. A. P. oświadczyła, że chciałaby doprecyzować swój wniosek z [...] stycznia 2018 r., wskazując że wnosi o unieważnienie decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że brak unieważnienia tej właśnie decyzji powoduje wstrzymanie wypłaty wyrównania świadczenia wychowawczego (karta nienumerowana). Samorządowe Kolegium w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. znak: SKO [...](karta nienumerowana). Jako podstawę prawną wydanej decyzji Kolegium wskazało art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wniosek A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. jest uzasadniony z tej przyczyny, że A. P. nie zapewniono udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2017 r. W ocenie Kolegium, w warunkach niedopuszczenia A. P. do udziału w postępowaniu przed organem I instancji (Wójtem Gminy [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było wnioskodawczynię dopuścić do udziału w postępowaniu w sprawie nr [...], czego jednak nie uczyniono, pozbawiając A. P. możliwości wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Opisane okoliczności – w ocenie Kolegium – dowiodły zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i na tej podstawie stwierdzono nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. znak: SKO [...]. W przewidzianym prawem terminie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył P. P., podnosząc, że sprawa zakończona wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2017 r. znak: SKO [...] toczyła się - na jego wniosek - i zauważył, że przez to samo Kolegium, on sam nie został uznany za stronę postępowania w sprawie znak: [...] w której rozpatrywano wniosek A. P. o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na wspólnego syna I. (karta nienumerowana).. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2019 nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. znak: SKO [...] (karta nienumerowana). Uzasadniając stanowisko Kolegium wskazało, ze w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem sprawa dotycząca świadczenia wychowawczego w oczywisty sposób dotyczy zarówno Skarżącego, jak i matki dziecka - A. P.. Sprawa dotyczy, bowiem sporu rodziców, co do świadczenia wychowawczego w sytuacji wykonywania opieki naprzemiennej. W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wniósł P. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Uzasadniając złożoną skargę P. P. wskazał na naruszenie art. 28, art. 157 § 2, art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie A. P. za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2017 r. znak: SKO [...]. Skarżący wskazał też na naruszenie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 13 w zw. z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci polegające na niewłaściwym przyjęciu, że A. P. jest stroną postępowania zainicjowanego przez Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: P.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.). Przechodząc do wyłożenia zasadniczych powodów rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. tj. ustalić, czy - decyzja - nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w tym przepisie. Podkreślić trzeba szczególnie, że - wady decyzji - o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. ze swojej istoty, co do zasady nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 720 oraz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 920/06). Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie rozpoznając sprawę wniosku A. P., dwukrotnie te same ustalenia (co do braku działu A. P. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2017 r. znak: SKO [...]) zakwalifikowało jako dwie różne przesłanki stwierdzenia nieważności. Wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. Kolegium wskazało, że ziściła się przesłanka o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. decyzja z dnia [...] maja 2017 r. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Ponownie rozpoznając sprawę, w dniu [...] lipca 2019 r. Kolegium wskazało, że – z tej samej przyczyny (tj. braku udziału A. P. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2017 r. znak: SKO [...]) ziściła się przesłanka o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych przesłanek, określonych w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. należy wskazać, że wskazana w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. przesłanka nieważności decyzji, odsyła do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych, które w sposób wyraźny przewidują w danej sytuacji sankcję nieważności (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd/el 2019). Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach badanej sprawy, bowiem Kolegium zaistnienia tej przesłanki upatrywało w fakcie pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym. Wydając decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. Kolegium wskazując na mające, w jego ocenie, miejsce pozbawienie strony udziału w postępowaniu stwierdziło, że decyzję z dnia [...] maja 2017 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa. Również w tym zakresie stanowisko Kolegium Sąd ocenia jako wadliwe. Zauważyć trzeba, bowiem że rażące naruszenie prawa nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że jest to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, publ. ONSA 1996/1/37). Tym samym - dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należało ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że na taką sytuację nie wskazywało Kolegium w zaskarżonej decyzji, zaistnienia rażącego naruszenia prawa upatrując w fakcie pozbawienia A. P. udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2017 r. W okolicznościach badanej sprawy nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, z uwagi na pozbawienie A. P. udziału w postępowaniu o ustalenie i wypłatę świadczenia wychowawczego z wniosku jej byłego męża sprawującego opiekę naprzemienną nad wspólnym synem I., w sytuacji gdy w istotnym dla sprawy okresie (maj 2017 r.) przyjmowano, że charakter postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę świadczenia wychowawczego z wniosku jednego z rodziców sprawującego opiekę naprzemienną nad dzieckiem, wyklucza uznanie, by przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał również drugiemu rodzicowi. Brak jest bowiem przepisu, który byłby wyrazem obiektywnej wartości w systemie normatywnym wyznaczającym interes prawny tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r. sygn. I OSK 2641/17). Już tych względów, z uwagi na błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. obydwie decyzje należało uchylić. Podkreślić trzeba bowiem, że czym innym jest stwierdzenie - wady postępowania - polegającej na pozbawieniu strony postępowania udziału w postępowaniu, a czym innym jest ustalenie - kwalifikowanej wady decyzji - uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności. W następnej kolejności odwołując się do stanowiska doktryny, które Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznający w pełni podziela, wskazać trzeba, że co do zasady krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. Uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki. Badanie legitymacji strony musi obejmować stwierdzenie, czy i jaki wpływ na zakres praw i obowiązków wnioskodawcy będzie miało wyeliminowanie decyzji objętej wnioskiem z obrotu prawnego. Dopiero pozytywna weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu składającego wniosek pozwala na przejście do drugiego etapu i jego merytorycznej oceny (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd/el 2019). W okolicznościach badanej sprawy Kolegium interes prawny A. P. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2017 r., wywiodło wyłącznie z błędnego stanowiska o przysługującym A. P. statusie strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Nie wskazano jednak w tym zakresie na żaden przepis prawa stwierdzając tylko, że sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącego "w oczywisty sposób dotyczy obojga rodziców". Odnosząc się jednak do zawartego w skardze żądania umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem A. P., należy zauważyć, że choć w istocie wniosek A. P. zawiera formalnie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2017 r., to jednocześnie nie zawiera żadnych informacji, w czym ewentualnie A. P. upatruje zasadności swojego żądania. W złożonych w Kolegium pismach wskazywała ona jedynie na trudności związane z wypłatą jej przez Biuro Świadczeń Rodzinnych wyrównania świadczenia wychowawczego. W tej sytuacji rzeczą Kolegium było ustalić co w istocie stanowi przedmiot żądania wniosku A. P.. Jeżeli natomiast A. P. rzeczywiście domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2017 r., to rzeczą Kolegium było rozważyć czy A. P. ma prawo domagać się stwierdzenia nieważności tej decyzji (pomimo że nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2017 r.). Podkreślić trzeba, że stroną w postępowaniu nieważnościowym może być niekiedy także podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, jednakże tylko pod warunkiem, że legitymuje się on interesem prawnym (ewentualnie wskazuje na swój obowiązek) w rozumieniu art. 28 k.p.a., którego dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyroki NSA: z 28.08.2015 r., II OSK 10/14; z 09.01.2015 r., I OSK 535/14; z 07.02.2014 r., II OSK 2165/12 – CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że - zgodnie z ogólną regułą – w każdym przypadku to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym (tu: postępowaniu nieważnościowym), spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. np. wyroki NSA: z 09.12.2014 r., II OSK 1228/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – CBOSA). Podkreślić trzeba, że w okolicznościach badanej sprawy uzasadnienia decyzji Kolegium, zarówno z dnia [...] czerwca 2019 r., jak i z dnia [...] lipca 2019 r. są bardzo ubogie i nie zawierają żadnych wyjaśnień co do tego z którego konkretnie przepisu prawa Kolegium wywodzi interes - prawny - A. P. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2017 r. To powoduje, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, w istocie wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co do stanowiska organu o przysługującym A. P. prawie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Reasumując, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art.7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, wydając zaskarżone decyzje naruszono art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., a stwierdzone w tym zakresie uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie precyzyjne wyjaśnienie intencji wniosku A. P. i załatwienie tego wniosku z uwzględnieniem tych ustaleń. Ponownie rozpoznając sprawę należy wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.