IV SA/Po 851/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora R. w P. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa Ł. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora R. w P. na rzecz skarżącego M. T. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Dyrektor R. D. L. P. w P. (dalej jako "Dyrektor RDLP" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. T., utrzymał w mocy decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa Ł. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji w zakresie pkt 2.1. (omyłkowo określonego w zaskarżonej decyzji jako "pkt 2.2") oraz części pkt 3 wniosku M. T. z [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji o środowisku. Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wskazanym wyżej wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail), M. T. (dalej też jako "Strona" lub "Skarżący") zwrócił się do Nadleśnictwa Ł. (zwanego też dalej "Nadleśnictwem") o udostępnienie informacji o środowisku – na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247; dalej w skrócie "u.u.i.ś.") – w zakresie: "1. Informacji jak wygląda proces wyznaczania konkretnych obszarów do wykonania rębni różnych rodzajów (l-V). W szczególności: Kiedy i jak wyznacza się konkretne powierzchnie oraz drzewa do wycięcia? W jaki sposób dokumentuje się te decyzje? Które informacje dokumentujące decyzje o rębniach są przechowywane w formie elektronicznej i w jakich systemach się je przechowuje? Jak często informacje o miejscu planowanych wycinek są aktualizowane w systemach? Kiedy przekazuje się te dane do systemu SILP (System Informatyczny Lasów Państwowych), a kiedy do systemu Banku Danych o Lasach? 2. Map planowanych cięć: 2.1 Mapy używanej przez nadleśnictwo na której uwidoczniono wszystkie obszary, na których planowane są rębnie w roku 2021 na terenie nadleśnictwa (tzw. plan cięć, który udostępniany jest np. audytorom podczas audytów) 2.2 oraz Mapy używanej przez Nadleśnictwo na której uwidoczniono wszystkie obszary na których planowane są rębnie na terenie nadleśnictwa w bieżącym PUL [...] w formie elektronicznej umożliwiającej otworzenie i obejrzenie treści plików za pomocą standardowego oprogramowania, np. w formacie pdf. 3. Danych o zasięgu przestrzennym oraz o charakterze wszystkich rębni planowanych na rok 2021 oraz rębni planowanych w bieżącym PUL (w szczególności o przebiegu granic powierzchni manipulacyjnych, o typach zabiegów, o udziale procentowym w powierzchni manipulacyjnej drzew przeznaczonych do wycięcia w ramach zabiegu, o przedziale wiekowym drzew przeznaczonych do wycięcia w ramach zabiegu) w postaci cyfrowej umożliwiającej nałożenie na mapę cyfrową." Strona zawnioskowała o udostępnienie ww. informacji przez przesłanie ich pocztą elektroniczną na podany adres e-mail, z zastrzeżeniem, że jeśli Nadleśnictwo zdecyduje się zamieścić wnioskowane informacje na swojej stronie internetowej lub BIP, to wystarczające będzie poinformowanie, skąd można te informacje i dane pobrać. Pismem z [...] maja 2021 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa Ł. (dalej jako "Nadleśniczy" lub "organ I instancji") zawiadomił Stronę o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji. Następnie pismem z [...] czerwca 2021 r. Nadleśniczy udostępnił Stronie informację w zakresie wnioskowanych: pkt 1 i pkt 2.2, a także pkt 3 z wyłączeniem danych o zasięgu przestrzennym wszystkich rębni planowanych na rok 2021. Jednocześnie – przywołaną na wstępie decyzją z tej samej daty ([...] czerwca 2021 r.) – Nadleśniczy odmówił udostępnienia informacji w zakresie pkt 2.1 wniosku Strony z [...] kwietnia 2021 r. oraz pkt 3 tego wniosku w części dotyczącej danych o zasięgu przestrzennym wszystkich rębni planowanych na rok 2021. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, Nadleśniczy wskazał, że wniosek Strony w powyższym zakresie dotyczy danych o zasięgu przestrzennym wszystkich rębni planowanych na rok 2021, z tym że w pkt 2.1 chodzi o zobrazowanie graficzne tych danych (mapa w formie umożliwiającej jej obejrzenie), a w pkt 3 chodzi o dane w postaci cyfrowej umożliwiającej nałożenie ich na mapę cyfrową. Wyjaśnił, że dane o zasięgu przestrzennym rębni planowanych na dany rok są pochodną czynności opisanych w piśmie z [...] czerwca 2021 r. w odpowiedzi na pytanie 1 a), tj. typowania poszczególnych drzew lub ich grup do ścinki przez obsadę leśnictwa (leśniczego i podleśniczego). Jak z kolei wskazano w odpowiedzi na pytanie 1 b), powierzchnie wytypowane do wykonania rębni trafiają do planu pozyskania, który podlega zatwierdzeniu. Zatwierdzenie poszczególnych pozycji cięć w planie nie zawsze oznacza, że na danej powierzchni będą prowadzone cięcia. Zmiany mogą być determinowane m.in. przez konieczność reakcji na stan sanitarny lasu. Zatem plan ten jest jedynie wstępnym i roboczym opracowaniem, który może być oraz jest modyfikowany. Mimo to plan cięć w zakresie ich lokalizacji (numer oddziału i wydzielenia) oraz rodzaju rębni jest publicznie dostępny m.in. w specyfikacjach przetargowych na usługi leśne. W tym zakresie żądana informacja została Stronie udostępniona pismem z [...] czerwca 2021 r. Dalsze uszczegółowienia tego planu, tj. dokładny przebieg granic obszarów w ramach danego wydzielenia, na których leśniczy zaplanował rębnie, nie są udostępniane publicznie. Są to bowiem dane przeznaczone do wewnętrznego komunikowania się pracowników nadleśnictwa: leśniczego z inżynierem nadzoru oraz nadleśniczym lub jego zastępcą. W ocenie organu I instancji dostarczenie danych o dokładnym zasięgu przestrzennym wszystkich rębni planowanych na rok 2021, wynikającym wyłącznie z wewnętrznych, roboczych dokumentów Nadleśnictwa, podczas gdy plany te mogą zostać zmienione, nie leży w interesie publicznym. Dostarczenie nieostatecznych i niewiążących danych nie stanowi w istocie udostępnienia rzetelnej informacji, a nawet może być uznane za wprowadzenie Strony w błąd. W odwołaniu od opisanej decyzji Nadleśniczego, Strona wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie: "1. art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę udostępnienia informacji mających znaczenie dla kształtowania debaty publiczne prowadzącą do ograniczenia nieproporcjonalnego wolności otrzymywania informacji i jej rozpowszechniania, 2. art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji (informacji o środowisku) z naruszeniem ograniczania konstytucyjnych praw i wolności w zakresie w jakim odmowa nie znajduje oparcia w przesłankach wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, 3. art. 4 ust. 3 lit. c Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska poprzez naruszenie generalnej zasady wyrażonej dla potencjalnych powodów ograniczenia dostępności informacji o środowisku określoną w art. 4 ust. 3 w/w Konwencji, gwarantującej interpretowanie odmów w sposób zawężający i każdorazowo wymagane zważenie interesu przemawiającego za ujawnieniem informacji, 4. art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 7, 7a § 1, 8 § 1, 11 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rzeczywistego uzasadnienia i wyjaśnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji, a nadto działanie utrudniające rozpoznanie stronie przesłanek fakultatywnej odmowy udostępnienia informacji, co narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, a mające wpływ na wynik postępowania." W uzasadnieniu odwołania jego autor wskazał, że wnioskowane informacje są niezbędne do prowadzenia debaty publicznej, mają znaczenie dla uzupełnienia wcześniej publikowanych danych, a udostępnienie danych o dokładnym zasięgu przestrzennym wszystkich rębni planowanych na rok 2021 pozwala na przeciwdziałanie "wycince" drzew, co jest w interesie środowiska. Dodatkowo debata oparta na danych pozwala na zrozumienie stron oraz pozwala przeprowadzić konsultacje, oraz przeciwdziała dezinformacji. Powołując się na wskazane w zarzutach przepisy Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka, Strona wskazała także, iż odmowa udostępnienia żądanych informacji stanowi naruszenie praw wynikających z tychże przepisów. Ponadto, zdaniem Strony, Nadleśniczy nie wyjaśnił w sposób wystarczający powodów wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji o środowisku. Utrzymując w mocy decyzję Nadleśniczego z [...] czerwca 2021 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. – Dyrektor RDLP wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została załączona do skierowanej do Strony wiadomości e-mail. Wprawdzie nie został zachowany tryb doręczenia dokumentu elektronicznego określony w art. 46 § 4 k.p.a., jednak nie ma wątpliwości, że decyzja weszła do obiegu prawnego w związku z jej zaskarżeniem przez Stronę. Jednocześnie, na skutek wezwania do usunięcia braków formalnych, odwołanie zostało prawidłowo (własnoręcznie) podpisane przez Stronę, co umożliwiło jego merytoryczne rozpatrzenie. Dalej Dyrektor RDPL omówił powołane przez Skarżącego przepisy Konstytucji RP, a także art. 1 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie "u.u.i.ś."), wskazując, że od reguły udostępniania informacji o środowisku istnieją odstępstwa określone w art. 16 u.u.i.ś., które wprawdzie mają charakter wyjątkowy, ale mogą mieć miejsce. W konsekwencji organ II instancji ocenił, że nie można uznać, aby Nadleśniczy, powołując się na art. 16 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. i wskazując ten przepis jako podstawę odmowy udzielenia informacji o środowisku (i to jedynie w niewielkiej części wniosku Strony), dopuścił się naruszenia art. 54 ust. 1, art. 74 ust. 3 czy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 lit. c Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (zwanej "Konwencją z Aarhus"), Dyrektor RDLP wskazał, że przepis ten został zaimplementowany w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. Zarazem stwierdził, że wbrew twierdzeniom Skarżącego wymagane rozważenie interesu społecznego przemawiającego za udostępnieniem informacji miało miejsce w niniejszej sprawie – Nadleśniczy wskazał, że interes społeczny nie przemawia za udostępnieniem informacji, która nie dość, że służy komunikacji wewnętrznej, to jeszcze dodatkowo ma charakter niepewny i nieostateczny, gdyż dane o dokładnym zasięgu przestrzennym wszystkich rębni planowanych na rok 2021 wynikają wyłącznie z wewnętrznych, roboczych dokumentów Nadleśnictwa. Ich niewiążący i nieostateczny charakter wynika z tego, że plany opracowane w tym zakresie w każdej chwili mogą zostać zmienione, chociażby w reakcji na stan sanitarny lasu. Udostępnianie takich informacji bez wątpienia nie będzie służyć skutecznemu i prawidłowemu działaniu zarówno obywateli, jak i organów w zakresie dbałości o środowisko, bowiem informacje te mogą nie tylko nie odzwierciedlać stanu rzeczywistego, a wręcz mogą one wprowadzać w błąd, a taka sytuacja nie może być uznana za leżącą w interesie społecznym. Udostępnianie roboczych wersji dokumentów bez wątpienia nie sprzyja debacie publicznej, w szczególności jej rzetelności, natomiast aktualizacja map planowanych cięć w Lasach Państwowych w oparciu o dane robocze mogłaby powodować skutek odwrotny do zamierzonego, tj. wprowadzać korzystających z tej mapy w błąd. W rezultacie, w ocenie organu odwoławczego, Nadleśniczy nie naruszył także art. 16 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Dyrektora RDLP, M. T., powtarzając zarzuty odwołania (acz w zmienionej kolejności), wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o przeprowadzenie rozprawy, a także o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzył tezy odwołania, dodając, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie wskazuje, by zostały rozważone podniesione zarzuty, lecz raczej stanowi uzupełnienie stanowiska organu I instancji. Ograniczenia prawa do informacji mają charakter wyjątku, a nie zasady. Jednakże mimo zarzutów, w skarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej, nie znajdują się wskazania w tym zakresie. Skarżący podniósł, że najbardziej dlań niezrozumiały jest argument dotyczący kwestii możliwości zmian we wnioskowanym dokumencie. Po pierwsze, organ sięga w tym zakresie do orzecznictwa dotyczącego dokumentów roboczych, które zapadło na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie sposób zrozumieć, jak kwestia dokumentów roboczych ma zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu. Po drugie, przesłanką odmowy może być dostarczenie dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się, a nie dokumentów roboczych. Zdaniem Skarżącego również nie sposób zgodzić się z tym, że udostępnienie informacji o planowanych (nawet potencjalnie) cięciach drzew nie leży w interesie społecznym. To właśnie społeczeństwo ma bezwzględne prawo do wiedzy o tym, jakie są plany cięcia drzew, i to właśnie społeczeństwo na podstawie tych danych ma prawo wyrażać swój sprzeciw, który może prowadzić do zmian w planach. Ograniczenie prawa do informacji prowadzi wprost do naruszenia wolności wypowiedzi i godzi w fundamenty społeczeństwa obywatelskiego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RDLP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 03 lutego 2022 r. pełnomocnicy organu podtrzymali dotychczasowe stanowisko oraz twierdzenie o roboczym charakterze planów cięć, które wszak potrafią się zmieniać w ciągu roku. W odpowiedzi na pytanie Sądu pełnomocnicy stwierdzili, że nie jest im wiadomym, aby Skarżący był wzywany do własnoręcznego podpisania wniosku – prawdopodobnie był on procedowany w takiej formie, w jakiej wpłynął; organ odwoławczy o podpisanie wniosku nie wzywał. Ponadto pełnomocnik organu wyjaśnił, że procedura zatwierdzania planów cięć jest sformalizowana i wynika z odnośnego zarządzenia Dyrektora Generalnego Dyrekcji Lasów Państwowych, które określa także terminy, do których takie plany powinny być sporządzone i zatwierdzone. Plany te, po zatwierdzeniu, wprowadza się do systemu informatycznego Lasów Państwowych. Mogą one w każdej chwili ulec zmianie w analogicznym trybie, co oznacza, że taką zmianę musi zatwierdzić nadleśniczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; w skrócie "p.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak sprawowanej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Dyrektora R. D. L. P. w P. z [...] sierpnia 2021 r. ([...]) – a także, na podstawie art. 135 p.p.s.a., utrzymanej nią w mocy decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa Ł. z [...] czerwca 2021 r. ([...]) o odmowie udostępnienia informacji o środowisku – Sąd doszedł do przekonania, że obie te decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako dotknięte wadą nieważności, a więc zasadniczo z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Jest poza sporem, że nadleśniczy jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 247, z późn. zm.; dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie "u.u.i.ś.") władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów – działalności orzeczniczej. Jak zaś stanowi art. 3 pkt 15a u.u.i.ś. "władzami publicznymi" w rozumieniu tej ustawy są: Sejm, Senat, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony praw. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko i argumentację na jego poparcie przedstawione m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 czerwca 2021 r. o sygn. akt IV SA/Wr 209/21 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), że pojęcie "organu administracji" jest ujmowane w u.u.i.ś. szeroko – obejmuje organy zarówno w ujęciu instytucjonalnym, jak i funkcjonalnym (por. wyrok NSA z 09.01.2020 r., I OSK 3483/18, CBOSA). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 9 lit. a i lit. b u.u.i.ś. ilekroć w tej ustawie jest mowa o "organie administracji" rozumie się przez to – oprócz ministrów, centralnych organów administracji rządowej, wojewodów, działających w ich lub we własnym imieniu innych terenowych organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego – także inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony. W piśmiennictwie wskazuje się, że do podmiotów powołanych na mocy prawa do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony bez wątpienia należą też jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe ("PGLLP") realizującego zadania publiczne związane z ochroną lasów na podstawie ustawy o lasach (por. M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do u.u.i.ś., LEX/el. 2014, uw. II.5 do art. 8). Podobnie w orzecznictwie na tle niemal identycznej definicji organu administracji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214) przyjmuje się, iż PGLLP jest podmiotem publicznym, który realizuje zadania publiczne między innymi na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (w skrócie "u.l.") – zarządzanie lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, prowadzenie ewidencji majątku Skarbu Państwa oraz sprawowanie nadzoru nad lasami niepaństwowymi (por. wyrok NSA z 04.09.2018 r., I OSK 2341/16, CBOSA). Należy podkreślić, że nadleśniczy zarządza i prowadzi gospodarkę leśną w lasach stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 u.l.), która nakierowana jest na powszechną ich ochronę oraz trwałe ich utrzymanie, a także na ochronę wód i gleby (art. 7-9 u.l.), wykonywanie lub inicjowanie w lasach niepaństwowych zabiegów zwalczających lub ochronnych (art. 10 ust. 1 u.l.), realizuje zadania wynikające z planów urządzenia lasów, o których mowa w art. 18 i nast. u.l., opiniuje projekty uproszczonych planów lasów (art. 22 ust. 3 u.l.). Wobec tego należało uznać, że Nadleśniczy należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, zgodnie z art. 8 w zw. z art. 3 pkt 15a i pkt 9 lit. b u.u.i.ś., co notabene w niniejszej sprawie nie było przez żadną ze stron kwestionowane. Spór pomiędzy stronami nie dotyczył także kwestii przedmiotowej, tj. uznania żądanych informacji za informacje o środowisku. Wszak podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 16 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś., w myśl którego: "Władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli: [...] wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się; [...]". W ocenie Sądu trafne jest stanowisko stron, że informacje, których udostępnienia Skarżącemu odmówiono, mieszczą się pojęciu "informacji o środowisku i jego ochronie", a dokładniej: informacji dotyczących planów w sprawie ochrony środowiska oraz działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska – wzmiankowanych w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. W myśl tego przepisu: "Udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące [...] środków, takich jak środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów; [...]". Powyższa konstatacja implikuje sposób, w jaki powinna nastąpić ewentualna odmowa udostępnienia takich informacji. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji. I to właśnie w formie decyzji administracyjnej organy odmówiły Skarżącemu udostępnienia żądanych informacji. Lege non distinguente, do takiej decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, w skrócie "k.p.a."). Stanowisko to jest zgodnie przyjmowane zarówno w doktrynie (por. np. B. Opaliński [w:] Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, pod red. B. Opalińskiego, Warszawa 2021, art. 20 Nb 1), jak i w orzecznictwie (por. m.in. wyroki WSA: z 26.11.2020 r., IV SA/Wa 1480/20; z 25.02.2018 r., II SAB/Po 205/17; dostępne w CBOSA). Nie było ono również kwestionowane przez strony niniejszego postępowania. Jak zasadnie wskazuje się w literaturze przedmiotu, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi w znaczącym zakresie uregulowania odrębne względem przepisów ogólnych postępowania administracyjnego zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże w zakresie przepisu art. 20 u.u.i.ś. odmowa udostępnienia informacji, co do formy jaką jest szczególny akt administracyjny – decyzja administracyjna, musi spełniać wymagania przewidziane w k.p.a. dla decyzji administracyjnej zawarte w szczególności w art. 107 k.p.a. – musi zawierać pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych oraz uzasadnienie. Forma decyzji administracyjnej odnośnie do odmowy udostępnienia informacji pociąga za sobą również inne konsekwencje prawne regulowane w k.p.a., w tym m.in. iż odmowa udostępnienia informacji wymaga ustalenia adresata takiej decyzji (zob. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz [w:] Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, pod red. T. Filipowicza, A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2020, art. 20 Nb 1 i 2). W powyższym zakresie nie sposób nie dostrzec istotnych analogii z procedurą wydania decyzji w sprawach (odmowy) udostępnienia informacji publicznej, co pozwala również posiłkować się orzecznictwem sądowym wypracowanym na kanwie tamtej procedury. W konsekwencji należy dojść do przekonania, że także w odniesieniu do wniosku o udostępnienie informacji o środowisku, w przypadku gdy organ rozpatrujący taki wniosek dojdzie do przekonania o konieczności jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej (tu: odmownej) – wniosek o udostępnienie informacji musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. dla "podania" (tak też A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 32). Zatem ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji uzasadnia wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony takimi brakami, o jakich stanowi k.p.a. (por. A. Haładyj, Odmowa udostepnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, ss. 32-33; por. też wyrok WSA z 30.09.2021 r., IV SA/Po 522/21, CBOSA). Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09 (CBOSA), "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)" Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw o udostępnienie informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 29.02.2012 r., I OW 196/11; a także wyroki NSA: z 04.02.2016 r., I OSK 873/15; z 26.05.2017 r., I OSK 2534/16; z 27.09.2017 r., I OSK 7/17; z 12.10.2017 r., I OSK 430/17; z 10.01.2018 r., I OSK 758/16; z 19.06.2020 r., I OSK 1342/19 – dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu, znajduje ono także zastosowanie w odniesieniu do spraw rozpoznawanych w trybie u.u.i.ś. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że wniosek Skarżącego z [...] kwietnia 2021 r., przesłany do organu drogą e-mail, nie zawierał autoryzowanego podpisu wnioskodawcy, tj. ani nie został przezeń podpisany własnoręcznie (zob. art. 63 § 3 zdanie pierwsze k.p.a.), ani opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym lub uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (zob. art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed 05.10.2021 r.). Zatem Nadleśniczy, powziąwszy zamiar odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, powinien był wezwać Skarżącego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do podpisania wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania – czego błędnie nie uczynił. W konsekwencji wydana przezeń decyzja z 11 czerwca 2021 r. obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 26.05.2017 r., I OSK 2534/16; z 27.09.2017 r., I OSK 7/17; z 12.10.2017 r., I OSK 430/17; z 10.01.2018 r., I OSK 758/16; z 19.06.2020 r., I OSK 1342/19; dostępne w CBOSA) – jako decyzja rażąco naruszająca zasadę wnioskowości (skargowości) postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (art. 61 § 1 i 2 k.p.a.). Organ odwoławczy zamiast bezwzględnie uchylić decyzję Nadleśniczego – jako dotkniętą wadą nieważności – i np. orzec co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., również dopuścił się rażącego naruszenia prawa, podejmując rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak bowiem trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, utrzymanie w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji obarczonej wadą nieważności powoduje, że także decyzja organu odwoławczego dotknięta jest taką samą wadą, jako rażąco naruszająca prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA: z 28.06.1999 r., IV SA 1051/97, LEX nr 47905; z 12.04.2000 r., II SA/Gd 1089/98, CBOSA; z 18.04.2000 r., II SA/Gd 954/98, LEX nr 44072). Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – który, podobnie jak i inne przepisy p.p.s.a., znajduje zastosowanie w tej sprawie zgodnie z ogólną zasadą wysłowioną w art. 20 ust. 2 in principio u.u.i.ś. (w brzmieniu: "Do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi...") – sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zarazem ustalenie, że kontrolowany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), sprawia, że nie ma potrzeby badania przez sąd, czy ponadto akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już ta przyczyna prowadzi do jego nieważności (por. wyrok WSA z 04.02.2004 r., I SA 1521/02, CBOSA). Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonego aktu czyni zbędną – a wręcz niedopuszczalną – merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145; por. też wyroki NSA: z 10.02.1998 r., I SA 1342/97, LEX nr 45991; z 16.09.1998 r., I SA 2223/97, CBOSA; z 06.09.2011 r., I OSK 1487/10, CBOSA; z 15.09.2011 r., II GSK 777/10, CBOSA; z 24.11.2016 r., II GSK 3423/16, CBOSA). W związku z tym jedynie ubocznie wypada zauważyć, że obie kwestionowane decyzje dotknięte były jeszcze dalszymi wadami. Po pierwsze, nie został w nich należycie (wyczerpująco) określony adresat decyzji, gdyż nie wskazano jego miejsca zamieszkania (przy czym w decyzji pierwszoinstancyjnej zamiast miejsca zamieszkania podany został adres e-mail adresata, sic!). Tymczasem nie ulega wątpliwości, że wskazanie w treści decyzji jej adresata jest jednym z elementów koniecznych decyzji. Stroną postępowania administracyjnego mogą być podmioty wymienione w art. 29 k.p.a. Wiąże się z tym obowiązek organu ustalenia strony postępowania, tj. ustalenia danych personalnych wnioskodawcy i adresu jego zamieszkania, jeśli jest nim osoba fizyczna, czy nazwy i siedziby – w odniesieniu do osób prawnych. Jest to związane z potrzebą oznaczenia adresata w treści decyzji, stosownie do art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., a następnie doręczenia wnioskodawcy wydanej decyzji, jako warunku koniecznego jej wprowadzenia do obrotu, zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11.02.2021 r., III OSK 2875/21, CBOSA). W kontrolowanej sprawie obie decyzje zostały wydane z oznaczeniem jedynie imienia i nazwiska Strony, co w ocenie Sądu nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Co więcej, niedysponowanie przez organ I instancji adresem zamieszkania Strony skutkowało wadliwością trybu doręczenia decyzji tego organu – w formie załącznika do "zwykłej" wiadomości e-mail – co słusznie zostało wytknięte i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Dyrektora RDLP. Z kolei ten ostatni organ nie ustrzegł się w treści swej decyzji dość licznych błędów, które Sąd ostatecznie zakwalifikował jako omyłki pisarskie, ale które jednak nie powinny mieć miejsca. Oto bowiem w sentencji zaskarżonej decyzji oraz w kilku miejscach jej uzasadnienia organ II instancji błędnie wskazał numery punktów wniosku, które był przedmiotem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Przede wszystkim w rubrum swej decyzji Dyrektor RDLP podał, że rozpatrzył odwołanie od decyzji Nadleśnictwa, którą odmówiono Skarżącemu udostepnienia informacji w zakresie "pkt 2.2" (oraz pkt 3) wniosku z [...] kwietnia 2021 r., podczas gdy decyzja ta odmawiała udostępnienia informacji w zakresie "pkt 2.1" (oraz pkt 3). Taki sam błąd zostało powielony następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (na s. 2), gdzie w dodatku omyłkowo powołano się na "pkt 2.3" ww. wniosku (który w rzeczywistości we wniosku nie występował; z kontekstu wynika, że w tym przypadku chodziło najpewniej o "pkt 2.2"). Poza tym wskazany w uzasadnieniu decyzji organu II instancji (na s. 3) środek odwoławczy od decyzji z [...] czerwca 2021 r. nie mógł, co oczywiste, pochodzić z dnia [...] czerwca "2020 r." Zasadnicze wątpliwości budzi wszakże adekwatność i zasadność motywów decyzji organów obu instancji w kontekście przyjętej przez te organy podstawy prawnej odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji – art. 16 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś., który to przepis stanowi, że władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli wymagałoby to dostarczenia "dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się". Albowiem tezy uzasadnień kwestionowanych decyzji wyraźnie zmierzały raczej do wykazania roboczego, niewiążącego, nieostatecznego charakteru żądanych przez Skarżącego informacji (jako mogących w każdej chwili podlegać zmianom), co odpowiadałoby bardziej pojęciu "dokumentów lub danym będących w trakcie opracowywania" (art. 16 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś.). W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że podziela stanowisko wyrażone w doktrynie, w myśl którego kryterium przeznaczenia informacji "do wewnętrznego komunikowania się", statuuje przesłankę o charakterze materialnym, dotyczącą sposobu zakwalifikowania samego dokumentu lub danych. Na tym tle – wbrew obiekcjom Skarżącego – można i warto sięgać do stanowisk judykatury i doktryny w obszarze udostępniania jako informacji publicznej tzw. dokumentów wewnętrznych (tak trafnie A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 105). Abstrahując od kontrowersji doktrynalnych, jakie budzi ta koncepcja (zob. zwłaszcza M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce prawa, Warszawa 2017), może być ona w praktyce wykorzystywana na potrzeby prawa ochrony środowiska (tak też A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 105). W związku z tym wypada podkreślić, że za "dokumenty wewnętrzne" uchodzą zasadniczo dokumenty nieprzeznaczone dla podmiotów zewnętrznych, składające się na obszar tzw. res interna, obejmujące m.in. opracowania, które służą określeniu zasad funkcjonowania urzędu (np. regulamin pracy, instrukcja kancelaryjna w zakresie obiegu dokumentów) albo które są dokumentami pomocniczymi (np. opinia radcy prawnego) lub roboczymi (opinie innych wydziałów urzędu). Są nimi także "[...] treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji [...]" (wyrok TK z 13.11.2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; tak też wyrok TK z 09.04.2015 r., K 14/13, OTK-A 2015, nr 4, poz. 45). Dlatego uznać wypada, że z chwilą, gdy wyjdą one z fazy "studyjnej" – preparacji – stają się informacją o środowisku (tak trafnie A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 105). Orzecznicza koncepcja "dokumentu wewnętrznego" służy bowiem ochronie samego procesu decyzyjnego, a już nie wyniku (rezultatu) takiego procesu. Zdaniem Sądu, organy obu instancji, jak dotychczas, nie wykazały w sposób przekonujący, aby tak rozumiana koncepcja "dokumentu wewnętrznego" (roboczego) – zapośredniczona za pomocą przesłanki z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. – mogła znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie w odniesieniu do żądanego przez Skarżącego "planu cięć" na dany rok (tu: 2021). Przeciwnie, z dotychczasowych wyjaśnień zawartych w piśmie Nadleśnictwa do Skarżącego z [...] czerwca 2021 r. ([...]) oraz złożonych na rozprawie przez pełnomocnika Dyrektora RDLP można wnosić, że ów "plan cięć" nie ma charakteru opracowania "studyjnego", "roboczego" lub "pomocniczego", lecz stanowi dokument wypracowywany w sformalizowanej procedurze – unormowanej w odnośnym zarządzeniu Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (samego zarządzenia, a nawet bliższych jego danych brak w aktach administracyjnych, co wymagać będzie uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ) – który finalnie podlega zatwierdzeniu przez nadleśniczego. Oceny tej nie zmienia fakt, że zatwierdzone plany cięć mogą zostać – jak podnoszą organy – w każdej chwili zmienione, w reakcji na zmianę relewantnych okoliczności (np. stanu sanitarnego lasu). Tym bardziej, że jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu, również wprowadzenie takich zmian wymaga każdorazowo zachowania określonej (analogicznej) procedury. Poza tym możliwość zmiany (modyfikacji / nowelizacji) cechuje nie tylko dokumenty wewnętrzne (robocze), ale także stanowcze (finalne). Należy jeszcze zaznaczyć, że decyzja odmowna wydawana na podstawie art. 16 ust. 2 u.u.i.ś. jest decyzją uznaniową (verba legis: "władze publiczne m o g ą odmówić"; podkr. Sądu), co oznacza, że wymaga ona każdorazowo solidnego, przekonującego uzasadnienia, w tym wnikliwego rozważenia, czy za udostępnieniem żądanych informacji nie przemawia jednak interes publiczny (por. A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 106). Również w tym zakresie uzasadnienia kontrolowanych decyzji wykazują istotne braki. Wbrew bowiem stanowisku organu II instancji, nie sposób uznać za prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący wyraz rzetelnego rozważenia przesłanki "interesu publicznego" dwuzdaniowej uwagi zawartej w decyzji organu I instancji (na s. 3), dającej się w istocie sprowadzić do stwierdzenia, że nie leży w interesie publicznym udostępnianie dokumentu, który może zostać zmieniony. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 20 ust. 2 u.u.i.ś., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, jako rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. O zwrocie kosztów postępowania – obejmujących w tym przypadku uiszczony wpis od skargi, w wysokości [...] zł (pkt 2 sentencji wyroku) – Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 2 u.u.i.ś. Ponownie rozpoznając sprawę – tj. ponownie załatwiając żądania zawarte w pkt 2.1 i odnośnej części pkt 3 wniosku Skarżącego z 12 kwietnia 2021 r. – organ uwzględni przedstawione w niniejszym uzasadnieniu oceny prawne i wskazania Sądu (art. 153 p.p.s.a.).