IV SA/Po 86/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Stare Miasto w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Suchy Las z dnia 25 września 2008 r. nr XXV/208/2008 w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 25 września 2008 r. Rada Gminy Suchy Las (dalej również: Rada; organ) podjęła uchwałę nr XXV/208/2008 w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Uchwała wprowadza możliwość delegowania przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w podróż służbową oraz ustala zasady naliczania diet i zwrotu kosztów podróży służbowej. W § 3 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 15 września 2008 roku. Prokurator Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu (dalej: Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Suchy Las z 25 września 2008 r., nr XXV/208/2008 w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Prokurator wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 37b ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. t.j. z 2019r., poz.1461, dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator zaznaczył, że uchwała wprowadza możliwość delegowania przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w podróż służbową oraz ustala zasady naliczania diet i zwrotu kosztów podróży służbowej. Prokurator wskazał, że przewidziano wejście w życie uchwały bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem skarżącego uchwała w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej należy do kategorii aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się już pogląd, zgodnie z którym analogiczna uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (wyroki NSA z 14.06.2022 r., III OSK 5279/21, z 17.11.2021 r., III OSK 4382/21, z 28.04.2020 r. , II OSK 570/19, z 29.01.2015 r. , II OSK 3270/14, z 27.06.2023 r. , III OSK 2472/21 r. z 18.07.2023, III OSK 2003/22 oraz wyroki WSA w Warszawie z 26.02.2021 r., II SA/Wa 1027/20, WSA w Łodzi z 13.12.2023 r. , III SA/Łd 538/23, WSA w Olsztynie z 21.12.2023 r. , II SA/Ol 1032/23 z 21.11.2023 r., II SA/Ol 731/23 i z 23.11.2023 r., 11 SA/Ol 846/23 r., WSA w Gdańsku z 19.10.2023 r., III SA/Gd 352/23 i III SA/Gd 338/23, WSA w Bydgoszczy z 25.07.2023 r., II SA/Bd 528/23 i z 17.08.2022 r., II SA/Bd 450/22.) Rada Gminy Suchy Las w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż skarżący wskazał na nowy pogląd występujący w orzecznictwie, zgodnie z którym uchwała w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej stanowi akt prawa miejscowego, wobec czego do uznania sądu pozostawić należy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ wskazał, że w celu usunięcia wszelkich wątpliwości i dostosowania zakresu objętego treścią zaskarżonej uchwały do aktualnie obowiązującej wykładni w aspekcie publikacji uchwały w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej we właściwym publikatorze, organ na najbliższej sesji podejmie stosowną uchwałę uwzględniającą powyższą wykładnię prezentowaną obecnie w orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Suchy Las z 25 września 2008 r., nr XXV/208/2008 w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów (przewodniczących organów jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego) są aktami prawa miejscowego (por. choćby wyrok WSA w Poznaniu z 12.03.2025 r. o sygn. IV SA/Po 26/25, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z 12.03.2025 r. o sygn. IV SA/Po 26/25, w tym wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. o sygn. akt III OSK 4382/21, dostępne jw.). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych, zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety i zwrot kosztów mają właściwość należności powtarzalnych. Przepisy te mają zatem charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby funkcje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, postanowienia tej uchwały stały się przepisami generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto należy podnieść, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Uchwała taka nie jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, dostępne jw.). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji sołtysa, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak wykonywanie mandatu radnego – nie powoduje zaś nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie, czy rada i zarząd osiedla, czy dzielnicy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Wobec tego, gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróży tym podmiotom uznać za akt wewnętrzny, to wówczas by nie wprowadzano odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji. Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała, wydana na podstawie art. 37b u.s.g., jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego fakt, że upłynął w niniejszej sprawie okresu jednego roku od daty podjęcia uchwały, nie mógł stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Wynika to wprost z przywołanego art. 94 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji, zakwestionowana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w związku z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (tj. z mocą wsteczną), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie tejże uchwale cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wobec tego należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd administracyjny posiada bowiem kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, czyli do orzeczenia o jej wadliwości, od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu, dlatego nie ma podstaw do umorzenia postępowania, nawet w sytuacji uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę możliwości podjęcia przez organ na najbliższej sesji Rady ewentualnej uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę i uwzględniającej powyższą wykładnię prezentowaną obecnie w orzecznictwie, Sąd li tylko gwoli wyjaśnienia wskazuje, że w razie zaistnienia takiego przypadku nie zasługiwałby na uwzględnienie wniosek organu o umorzenie postępowania wobec podjęcia przez Radę takiej nowej uchwały. Zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, stanowiło już przedmiot bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powszechnie przyjmuje się, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por.m.in. postanowienia NSA z 28 stycznia 2020 r., I OZ 1428/19; z 21 listopada 2019 r., I OZ 1116/19; z 14 czerwca 2012 r., II FSK 990/12; z 12 grudnia 2013 r., II OSK 2964/13; z 18 marca 2014 r., II GSK 194/14; z 9 lipca 2014 r., II FSK 1681/14). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu. Co więcej, podjęcie przez Radę Gminy uchwały zmieniającej lub uchylającej akt objęty skargą nie stanowi uwzględnienia skargi, o którym mówi art. 54 § 3 p.p.s.a. Jak słusznie bowiem zauważył choćby WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 09.10.2024 r. o sygn. IV SA/Po 667/24, a także w wyroku z 13.03.2025 r. o sygn. IV SA/Po 53/25 (publ. CBOSA) – uchylenia zaskarżonej uchwały kolejną uchwałą organu nie można uznać jako dokonanego w trybie tzw. autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. W świetle tego przepisu organ musiałby bowiem, po pierwsze, "w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości", co – mając na uwadze treść żądania skargi Prokuratora – oznaczałoby konieczność "stwierdzenia nieważności" uchwały w całości, a więc jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc ("od wtedy", tj. od momentu jej uchwalenia, co skutkowałoby przyjęciem fikcji prawnej, że uchwała nigdy nie została podjęta). Tymczasem Rada Gminy nie ma kompetencji do stwierdzania nieważności swoich uchwał (ex tunc), a jedynie do ich uchylania (ex nunc). Powyższe stanowisko znajduje oparcie w dominującym nurcie orzecznictwa sądowego, w którym trafnie zauważa się, że "uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi" (zob. wyrok NSA z 08.11.2017 r., I OSK 1055/17; zob. też wyrok NSA z 07.09.2007 r., II OSK 1046/07; por. wyrok NSA z 27.01.2020 r., II OSK 3562/18, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA nieaprobujące uprawnienia do autokontroli uchwał przez organy samorządu terytorialnego). Po drugie, zgodnie z art. 54 § 3 zd. trzecie p.p.s.a., uwzględniając skargę w trybie autokontroli, "organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Należy w pełni podzielić stanowisko, że konsekwencją tak ukształtowanej treści przepisu jest płynący z niego nakaz rozstrzygnięcia, zarówno pozytywnego, jak i negatywnego, w kwestii, czy działanie, bezczynność lub przewlekłość nastąpiły bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 26.01.2016 r., II GSK 424/14).