IV SA/Po 9/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Gminy Wapno z dnia 17 grudnia 2021 r. nr XXXI/198/2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 17 grudnia 2021 r. Rada Gminy Wapno (dalej również: Rada Gminy; Rada; organ) podjęła uchwałę nr XXXI/198/2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) oraz [§ 3 pkt 3] rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974). Uchwała określa wysokość i sposób naliczania diet dla radnych (§ 1-9). W § 10 uchwały Rada Gminy stwierdziła, że traci moc uchwała nr XIII/67/2019 Rady Gminy Wapno z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych. Natomiast w § 12 Rada określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Prokurator Rejonowy w Wągrowcu (dalej: Prokurator; skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXI/198/2021 Rady Gminy Wapno z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) - dalej: u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) - dalej: u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – a to "poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego[,] w wojewódzkim dzienniku urzędowym", co też spowodowało, że "nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm i prawnych i nie wywołuje skutku prawnego". Wskazując na tak sformułowane zarzuty, rozwinięte i umotywowane w uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wapno, reprezentowana przez Wójta Gminy Wapno, wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. "w związku z przystąpieniem do podjęcia nowej uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych". W uzasadnieniu Rada Gminy podniosła, że przedmiotowa uchwała nie budziła wątpliwości prawnych w czasie jej podejmowania, jednak ze względu na ukształtowanie się następnie odmiennej wykładni przepisów w sprawie obowiązku publikacji takich uchwał w dzienniku urzędowym uznaje skargę za zasadną. Rada wyjaśniła, że nie kwestionuje zasadności skargi, w związku z czym podejmie działania, aby uchylić zaskarżoną uchwałę i podjąć nową uchwałę uwzględniającą wskazane naruszenie. Jednocześnie wniosła o umorzenie postępowania sądowego i odstąpienie od obciążenia skarżonego organu kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpił bowiem Prokurator, a organ jako strona przeciwna nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy w granicach sprawy (wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Wobec tego analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w jej aktach (por. orzecznictwo powołane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała nr XXX/198/2021 Rady Gminy Wapno z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych, która zgodnie z jej § 12 miała wejść w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Sąd z urzędu wie, że przedmiotowa uchwała – w części obejmującej § 2 – została następnie zmieniona przez uchwałę nr XXXII/201/2022 Rady Gminy Wapno z dnia 15 lutego 2022 r. (dalej: uchwała zmieniająca). Należy zaznaczyć, że uchwała zmieniająca nie została objęta przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że kontroli Sądu została poddana w niniejszej sprawie uchwała w jej pierwotnym brzmieniu. Podstawę ustawową zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Według ust. 4 (w brzmieniu obwiązującym w aktualnie, jak i w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały), na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie zaś z ust. 6 wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 2692 oraz z 2024 r., poz. 123). Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (ust. 8). Ponadto Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (ust. 7). Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Akt prawa miejscowego wydany przez organ gminy powinien zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Idąc dalej, należy zauważyć, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegał obowiązkowi ogłoszenia w publikatorze urzędowym. W tym też względzie Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych są aktami prawa miejscowego. Aktem prawa miejscowego jest bowiem taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Uznaje się również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21 i 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 - dostępne jw.). W orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, że tego rodzaju aktem jest uchwała w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego, w tym uchwała dotycząca radnych gminnych (por. np. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2602/21, 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2472/21, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16 - dostępne jw.). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet dla radnych, które to należności mają charakter powtarzalny, odnosząc się do zbioru obejmującego wszystkich radnych Gminy Wapno. Regulacje zawarte w tej uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała nie może być zatem uznana za akt kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, jak i zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 344/23, dostępny jw.). Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09 - orzeczenia dostępne jw.). Z powyższych względów Sąd uznał, że wady zaskarżonego aktu, polegające na braku określenia obowiązku publikacji tego aktu w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, a zatem bez ustawowo wymaganego vacatio legis, wskazują na to, że przedmiotowy akt został wydany z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie temu aktowi cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w całości. Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania, Sąd wyjaśnia, że nie znalazł do tego podstaw. Pomijając już fakt, że Rada w odpowiedzi na skargę jedynie zadeklarowała przystąpienie do podjęcia nowej uchwały w przedmiotowej sprawie, a nie że podjęła już konkretną uchwałę, która została upubliczniona zgodnie z wymogami prawnymi, trzeba wskazać na specyfikę orzekania w sprawie legalności uchwał stanowiących akt prawa miejscowego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie - uchylenie uchwały co do zasady nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. np. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11, dostępny jw. - i orzeczenia tam powołane). Podsumowując, aktualnie w orzecznictwie wyrażany jest jednolicie pogląd co do tego, że uchwały wydane na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego. Wymagają zatem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i zachowania odpowiednego okresu vacatio legis. W takiej sytuacji, ustalona w tym zakresie przez Sąd istotna wadliwość zaskarżonej uchwały musiała skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Sąd administracyjny posiada bowiem kompetencję do stwierdzenia nieważności aktu, czyli do orzeczenia o jego wadliwości od chwili podjęcia (ex tunc). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.