II SA/Rz 1402/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie -skargę oddala- Przedmiotem skargi S. S. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] października 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco: W piśmie z dnia 28 maja 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i skierowanie skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], organ I instancji skierował skarżącego posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A, C, T, na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego złożenia. Po rozpoznaniu skargi skarżącego od powyższego postanowienia organu odwoławczego, wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 90/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie. Po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że doręczenie zaskarżonej decyzji organu I instancji nie było skuteczne w sensie procesowym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.), organ I instancji skierował skarżącego posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A, C, T, na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Prokuratura Rejonowa w [...] nadzorowała postępowanie przygotowawcze przeciwko skarżącemu podejrzanemu o popełnienie czynu z art. 224a ustawy Kodeks karny. W toku postępowania skarżący został poddany badaniom przez biegłych sądowych z zakresu psychiatrii oraz psychologa, ponieważ zachodziły wątpliwości co do jego poczytalności. Biegli na podstawie analizy akt sprawy oraz przeprowadzonego badania psychiatryczno- psychologicznego rozpoznali u skarżącego chorobę alkoholową. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. starosta wydaje administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b) w przypadku istnienia uzasadnionego zastrzeżenia co do stanu zdrowia, co nastąpiło w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu I instancji informacja Prokuratora stanowi podstawę do skierowania skarżącego na badania lekarskie. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w treści art. 12 ust. 1 pkt 1 u.k.p. jest mowa, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, u której w wyniku badania lekarskiego stwierdzono aktywną formę uzależniania od alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Zdaniem organu, skoro aktywna forma uzależnienia od alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu stanowi przeszkodę w uzyskaniu uprawnień do kierowania pojazdami, to tym bardziej w takim przypadku zasadne jest, po powzięciu takiej informacji skierowanie osoby uzależnionej na badania lekarskie. Organ I instancji podkreślił, że bez wątpienia kwestia dbałości o bezpieczeństwo w ruchu drogowym, na którą niewątpliwy i bezpośredni wpływ ma należyty stan zdrowia osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, leżeć powinna w centrum starań właściwych w tych sprawach organów administracji. Kwestia ta ma bowiem zasadniczą wagę nie tylko indywidualną w postaci bezpieczeństwa poszczególnych kierujących, ale przede wszystkim społeczną, z uwagi na zagrożenie, jakie stwarza komunikacja samochodowa dla innych uczestników ruchu drogowego. Mając na względzie przytoczone wyżej przepisy prawa oraz opis schorzeń zawartych w opinii biegłego lekarza organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem nasuwającym wiarygodne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Za zasadne organ uznał więc zastosowanie dyspozycji określonej w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p., w postaci skierowania skarżącego na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Po rozpoznaniu skargi skarżącego od powyższego postanowienia organu odwoławczego, wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 970/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie. Po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 970/17, wezwał skarżącego do złożenia na piśmie niezbędnych w sprawie wyjaśnień, poprzez dokładne określenie dnia, kiedy otrzymał przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Ponadto organ odwoławczy wezwał Syndyka masy upadłości skarżącego do złożenia na piśmie niezbędnych w sprawie wyjaśnień poprzez dokładne określenie dnia, kiedy została przekazana skarżącemu przesyłka zawierającą ww. decyzję organu I instancji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 22 października 2018 r. wskazał, iż nie pamięta daty otrzymania ww. decyzji. Z kolei Kancelaria Syndyka zaznaczyła, że przedmiotowa decyzja organu I instancji przekazana została skarżącemu w dniu 18 maja 2017 r., przedkładając na potwierdzenie kopię ww. decyzji na której widnieje podpis skarżącego z datą odebrania. Jednocześnie z informacji uzyskanych od organu I instancji wynika, iż odwołanie (zatytułowane sprzeciw) od decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. złożone zostało przez skarżącego osobiście w Kancelarii Urzędu Miasta [...] w dniu 30 maja 2017 r. Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Przechodząc do kwestii będącej podstawą przedmiotowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Stosownie natomiast do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 2 u.k.p.), wydanego przez starostę w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli u kierowcy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W świetle powołanych powyżej przepisów organ odwoławczy podkreślił, że przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia musi być interpretowana zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których mowa w omawianym przepisie dotyczyć powinny tego rodzaju aspektów stanu zdrowia osoby, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Z powyższego wynika, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ uzyska informacje, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. Decyzja o skierowaniu na badanie jest decyzją uznaniową, a jej jedynym ograniczeniem jest, aby informacja o stanie zdrowia nasuwającym zastrzeżenie co do możliwości prowadzenia pojazdu była wiarygodna. Organ odwoławczy zaznaczył, że bezpieczeństwo na drogach publicznych jest wartością, która powinna podlegać dalej idącej ochronie, niż interes odwołującego polegający na chęci uniknięcia dodatkowych, zbędnych jego zdaniem czynności, w postaci wykonania badania lekarskiego. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie informację o zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia skarżącego organ I instancji powziął na podstawie wniosku Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 28 maja 2015 r., w treści którego wskazano, że na podstawie badania psychiatryczno- psychologicznego biegli sądowi u odwołującego rozpoznali chorobę alkoholową. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie uznał, że ww. wniosek stanowił wystarczającą podstawę do skierowania skarżącego na badania lekarskie, gdyż wynikają z niego uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia odwołującego mogące mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. W tym miejscu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organy administracji samorządowej nie dysponują wiedzą pozwalającą ocenić stan zdrowia kierowcy w zakresie przeszkód bądź ich braku do kierowania pojazdami mechanicznymi, ani też nie mogą samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stanu zdrowia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 156/11). Wobec powyższego sprawdzenie stanu zdrowia kierowcy w tym zakresie może zostać zweryfikowane tylko przez specjalistów. Skierowanie na badania lekarskie może nastąpić, gdy jest uprawdopodobnione, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało bowiem uprawnionym w tym zakresie lekarzom. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie przesądza o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy, służy ona tylko do wyjaśnienia istniejących w tym względzie uzasadnionych zastrzeżeń. W wyniku przeprowadzonego badania może się więc okazać, że zastrzeżenia te nie zostaną potwierdzone, a zatem, że nie istnieją żadne przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów. Celem badań jest jedynie weryfikacja powziętych przez organ wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt I OSK 584/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 285/14). Reasumując powyższe rozważania organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań lekarskich do kierowania pojazdami, a jednocześnie nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych, przesądzających o usunięciu takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżący sformułował zarzuty dotyczące sporządzenia opinii przez biegłych sądowych. Podniósł również, że nie leczy się na depresję, od kilkunastu lat kieruje różnymi pojazdami i nigdy nie popełnił żadnych wykroczeń lub przestępstw. Ponadto skarżący podniósł, że nie posiada środków na opłacenie zleconych badań. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna została oddalona. Sąd po dokonaniu pełnej (niezależnie od granic zaskarżenia i podniesionych zarzutów) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że powyższe decyzje są zgodne z prawem w zakresie wyznaczonym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając żądanie prokuratora z dnia 28 maja 2015 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego i skierowanie skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, kontrolowane organy uznały, że w przedmiotowej sprawie zostały zrealizowane przesłanki, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.). W świetle materiałów przekazanych przez prokuratora (w tym opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia 13 lutego 2015 r. sporządzonej na polecenie Prokuratury Rejonowej w Rzeszowie) oraz w świetle treści zarzutu karnego postawionego skarżącemu w sprawie o sygn. [...] o przestępstwo z art. 224a k.k. ("Kto wiedząc, że zagrożenie nie istnieje, zawiadamia o zdarzeniu, które zagraża życiu lub zdrowiu wielu osób lub mieniu w znacznych rozmiarach lub stwarza sytuację, mającą wywołać przekonanie o istnieniu takiego zagrożenia, czym wywołuje czynność instytucji użyteczności publicznej lub organu ochrony bezpieczeństwa, porządku publicznego lub zdrowia mającą na celu uchylenie zagrożenia, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8") i prawomocnego wyroku skazującego za powyższe przestępstwo (zgodnie z informacją przekazaną przez skarżącego w toku rozprawy w dniu 2 kwietnia 2019 r.), jak również niespornej okoliczności obciążenia skarżącego chorobą alkoholową (pomimo dobrowolnego leczenia odwykowego w 2011 r., zgodnie z treścią opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia [...] lutego 2015 r., okres abstynencji został przerwany, co skutkowało dalszymi okresami spożywania alkoholu), wniosek organów orzekających w sprawie, że wobec osoby skarżącego istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia w zakresie, w jakim stan ten może mieć wpływ na zdolność prowadzenia pojazdów oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym, należy uznać za w pełni prawidłowy. Kwestionowana przez skarżącego okoliczność (stwierdzona w opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia [...] lutego 2015 r.) pozostawania w stanie leczenia z powodu depresji ma w tej sytuacji znaczenie drugorzędne i nie przesądza o istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia. Istotne w przedmiotowej sprawie są bowiem okoliczności związane z występowaniem choroby alkoholowej oraz popełnieniem czynu zabronionego, o którym mowa w art. 224a k.k. Ustalenia prawomocnego wyroku skazującego za powyższy czyn w zakresie popełnienia przestępstwa z art. 224a k.k. są wiążące dla sądu administracyjnego na mocy art. 11 p.p.s.a. Okoliczności te są wystarczającą podstawą do orzeczenia na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zastrzeżenia prokuratora oraz orzekających w sprawie organów okazały się zatem uzasadnione nie tylko w świetle uzyskanych informacji o stanie zdrowia skarżącego, lecz także są one na tyle poważne, że wykonanie kompetencji do skierowania skarżącego jako osoby posiadającej prawo jazdy na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami było obowiązkiem organów. Oczywiście powyższe uzasadnione i poważne zastrzeżenia bazują na określonym szacowaniu stopnia prawdopodobieństwa istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Ostateczna weryfikacja istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostanie przeprowadzona w toku właściwych badań lekarskich wykonanych przez uprawnionego lekarza wpisanego do ewidencji prowadzonej przez marszałka województwa (art. 77 u.k.p.). Samo natomiast skierowanie na kontrolne badania lekarskie nie jest – co oczywiste – równoznaczne z uznaniem istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi lub z pozbawieniem uprawnień do kierowania tymi pojazdami (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I OSK 564/13; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 605/14; wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r., I OSK 2431/16; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r., I OSK 400/17; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., I OSK 1103/17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2019 r., I OSK 1052/17). Odrębnym problemem jest natomiast akcentowany przez skarżącego obowiązek poniesienia opłaty za przeprowadzenie badań lekarskich. Poniesienie powyższej opłaty warunkuje niewątpliwie dobrowolne wykonanie decyzji wydanej na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Zgodnie z art. 79a u.k.p. za badanie lekarskie przeprowadzone przez uprawnionego lekarza, o którym mowa w art. 79 ust. 1, oraz za przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4, pobiera się opłatę, której wysokość nie może przekroczyć 200 zł za każde z tych badań. Niestety ustawa o kierujących pojazdami oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców nie przewidują możliwości zwolnienia z obowiązku poniesienia opłaty za badania lekarskie. Jest to z pewnością rozwiązanie normatywne, które w konkretnej sytuacji finansowo-majątkowej osoby zobowiązanej do poddania się badaniom może skutkować brakiem realnych możliwości dobrowolnego wykonania decyzji administracyjnej. Zagadnienie to nie jest jednak przedmiotem bezpośredniej kontroli sądu administracyjnego, może natomiast być podstawą podjęcia interwencji przez organy władzy ustawodawczej (np. na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich) w celu podwyższenia poziomu ochrony prawnej udzielanej powyższej kategorii adresatów obowiązków administracyjnoprawnych. Mając na względzie powyższe przesłanki, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.