II SA/Rz 163/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata P. F. z Kancelarii Adwokackiej [...] wynagrodzenie w kwocie 292 zł 80/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 22 % podatku VAT kwotę 52 zł 80/100 / słownie: pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy/ . Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. W podstawie prawnej decyzji SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Decyzją rozpoznawaną na skutek wniosku A. W. SKO utrzymało w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1960 r., nr [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P., objętej whl. [...] składającej się z parceli gruntowej oznaczonej jako PGR [...] kat. [...] o pow. 1 ha. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej i odmawiającej stwierdzenia nieważności organ stwierdził, że orzeczenie, którego dotyczył wniosek A. W. nie narusza prawa. W szczególności jest zgodne z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z prowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71 ze zm.). Zdaniem organu orzeczenie z dnia [...] września 1960 r. trafnie stwierdziło przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako PGR nr [...], bo w chwili orzekania działka nie znajdowała się w posiadaniu poprzednika prawnego wnioskodawczyni. Działka najpierw została wydzierżawiona na rzecz osób trzecich, później przeszła do PFZ, wreszcie została przekazana na rzecz spółdzielni produkcyjnej. Te fakty przesądzały o spełnieniu przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a konsekwencją takiego ustalenia musi być przyjęcie, że w chwili obecnej brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Z rozstrzygnięciem SKO nie zgodziła się A. W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie wskazała podstaw i kierunku weryfikacji skarżonych decyzji, uznała jednak, że powinna skorzystać z przysługującego jej prawa do skargi. W piśmie z dnia 16 września 2010 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie obu decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. przez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 75 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie zebranie w sprawie dowodów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi z argumentacją jak w uzasadnieniu własnych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga A. W. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż w niej określone. Zdaniem Sądu obie decyzje, które zapadły w rozpoznawanej przez Sąd sprawie dotknięte są wadą nieważności. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 209 r., nr [...] wydana została przez organ niewłaściwy, natomiast decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] wydana jest z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymuje w mocy decyzję wydaną przez organ niewłaściwy. Z tych względów podstawą stwierdzenia nieważności obu rozstrzygnięć jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organem właściwym do prowadzenia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71) jest wojewoda. Stanowisko takie uzasadnia Sąd w sposób następujący. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a., przy czym dotyczy to aktualnego stanu prawnego. Wątpliwości powstają, kiedy trzeba ustalić kompetencje organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy, które wskutek zmian w strukturze organów państwa zostały zniesione lub przekształcone, a do tego w obowiązującym prawie przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły decyzje będące przedmiotem postępowania nadzorczego. W doktrynie i w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 1966 s. 732, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAiUS 1999/9/293). Ustalenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1960 r. wydanego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Według art. 9 ust. 3 tej ustawy o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzekł organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej. W wyniku zmian dokonanych nowelą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 10, poz. 56), ustawa zmieniła tytuł na: ustawa o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Właściwość organu w tekście ustawy określał przepis art. 16 ust. 3, zgodnie z którym organem właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa jest organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Z kolei na mocy art. 5 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej (Dz.U. Nr 34, poz. 198) kompetencja do orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przekazana została do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Przepis art. 5 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. uchylony został z dniem 1 stycznia 1999 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 126 ze zm.) Z dniem 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464), która skreśliła m.in. rozdział II ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zatytułowany "Przejęcie niektórych nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa". Po dacie 1 stycznia 1992 r. przestał więc istnieć w obowiązującym prawie rodzaj spraw, którego dotyczyło orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. W ustawie z dnia 19 października 1991 r. nie zawarto przepisu kompetencyjnego będącego odpowiednikiem art. 5 pkt 7 lit. b ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r., który określałby właściwość Agencji do wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości rolnych w sytuacjach określonych w art. 9 dotychczas obowiązującej ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Kompetencji organu nie można domniemywać. Musi wynikać z wyraźnie brzmiącego przepisu ustawy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09 (niepublik.), Naczelny Sąd administracyjny orzekając w przedmiocie sporu kompetencyjnego dotyczącego ustalenia organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości opuszczonych, na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. uznał, iż nie można przyjąć, że to Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła kompetencje w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości rolnych, bądź też przejęcia nieruchomości rolnych z powodu niskiego poziomu produkcji rolnej, odłogowania, degradacji, czy opuszczenia. Zauważyć należy, że podobnych sytuacji dotyczyło przejmowanie nieruchomości w trybie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W tym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Agencja stosownie do art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) wydaje decyzje o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, ale za odpłatnością i jedynie wtedy, gdy z takim wnioskiem wystąpi właściciel nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty, albo którego małżonek ma ustalone takie prawo oraz gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy. W takich sprawach organem właściwym do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłych na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, bądź też decyzji wydanych na podstawie poprzednio regulującej te sprawy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skład Sądu taki pogląd w pełni podziela, wskazując na fakt jego przyjęcia w podobnych sprawach przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie: z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 29/09, z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt I OW 58/09, sygn. akt I OW 56/09), choć wcześniejsze orzecznictwo prezentowało odmienny pogląd wychodząc z przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. kompetencję Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawach dotyczących nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa, a w konsekwencji właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do prowadzenia postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu wydanych na podstawie przepisów już nie obowiązujących (postanowienie: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OW 17/08, z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. I OW 20/08, z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I OW 37/08, z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OW 194/08, z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OW 15/09). Wskazując zatem organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1960 r. należy się odnieść do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U.Nr 31, poz. 206). Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody należą wszystkie sprawy niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów administracji rządowej, zaś z art. 3 ust. 1 pkt 7 wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Skoro zatem z odrębnych ustaw nie wynika, jaki organ administracji rządowej jest właściwy w sprawie danego rodzaju, to organem właściwym, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Z tych względów Sąd orzekł, jak na wstępie mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.