II SA/Sz 1338/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] r. , Nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata J. L. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r., numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 2 pkt 1, pkt 11, pkt 19, pkt 20, pkt 21, art. 4, art. 5, art. 7 ust. 2 i 3, art. 13, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.), Burmistrz Miasta D. odmówił K. P. przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – N. S. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz wyjaśnił, że skarżąca złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko poniżej 18 roku życia, wobec czego organ właściwy ma obowiązek zweryfikować czy w odniesieniu do rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie spełnione zostało kryterium dochodowe. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, świadczenie na pierwsze dziecko do ukończenia 18 roku życia, przysługuje osobom uprawnionym, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł lub 1.200 zł, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne. Organ wyjaśnił, że dochód rodziny wnioskodawczyni z roku 2017 z uwzględnieniem dochodu utraconego i uzyskanego wyniósł [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, tj. 800 zł. Powyższy dochód uwzględnia wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w [...]", w tym także zwolnienie lekarskie z ZUS ([...] zł – podatek [...] zł – składka społeczna [...] – składka zdrowotna [...] = [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł : 2 osoby = [...] zł) oraz alimenty na córkę w kwocie [...]zł miesięcznie ([...] zł : 12 miesięcy : 2 osoby = [...] zł). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości, ewentualnie o orzeczenie co do istotny sprawy. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że od czerwca 2017 r. do grudnia 2017 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim i świadczeniach rehabilitacyjnych. Z uwagi na stan zdrowia od stycznia 2018 r. pracuje na ˝ etatu. Dodała, że decyzją z dnia [...] r. zostało jej przyznane świadczenie wychowawcze na córkę na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. i od tego czasu jej sytuacja materialna nie zmieniła się. Strona podniosła, że organ wziął pod uwagę "tylko dochody uzyskane w roku 2017 r., nie uwzględniając dochodu utraconego/uzyskanego." Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art 2, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło, że okoliczności, w których następuje utrata dochodu zostały enumeratywnie wymienione w art. 2 pkt 19 ww. ustawy i brak jest wśród nich okoliczności związanej ze zmianą wymiaru czasu pracy u tego samego pracodawcy, co ma przecież miejsce w przedmiotowej sprawie – z pełnego etatu na ˝ etatu począwszy od stycznia 2018 r. Brak jest zatem możliwości uwzględnienia tego faktu pomimo, że wysokość zarobków także uległa zmianie. Zdaniem Kolegium w tym wypadku nie ma także zastosowania art. 2 pkt 19f tej ustawy bowiem dotyczy osób, które utraciły zasiłek chorobowy lub świadczenie rehabilitacyjne po utracie zatrudnienia, tymczasem wnioskodawczyni pozostaje w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy. Organ stwierdził, że w pełni rozumie sytuację strony, w tym szczególnie okoliczność, iż przekroczenie dochodu nastąpiło o tak niewielką kwotę, jednakże przepisy prawa nie przewidują żadnych szczególnych odstępstw od ustalonego kryterium dochodowego, a organy administracyjne związane są obowiązującymi przepisami prawa. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca wskazała, że nie może zgodzić się z decyzją odmawiającą jej przyznania świadczenia na pierwsze dziecko – córkę N. , ponieważ jej obecne dochody nie przekraczają wymaganego poziomu. Organ do wydania swojej decyzji wziął pod uwagę tylko zarobki wyliczone na podstawie PIT-u za rok 2017. Tymczasem skarżąca w roku 2017 wielokrotnie przebywała na zwolnieniach lekarskich po kilku operacjach, a od stycznia 2018 r. utraciła część dochodów, gdyż ze względu na stan zdrowia musiała ograniczyć swoją pracę do ˝ etatu. Organ zna doskonale jej sytuację materialną, decyzją nr [...] zostało jej przyznane świadczenie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. W trakcie pobierania tego świadczenia nie wystąpiło w jej przypadku zwiększenie dochodu. Branie pod uwagę tylko i wyłącznie dochodów z 2017 r., bez uwzględnienia dochodu utraconego jest "sprzeczne z wyrokiem WSA w Warszawie VIII SA/Wa 137/15 z dnia 16 października 2015 r.". W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej, ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta D.. Zaskarżonej decyzji naruszył naruszenie prawa materialnego art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta D. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] r., odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia na pierwsze dziecko – N. S., na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134). W oparciu o przepis art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Wspomniane świadczenie przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł (art. 5 ust. 3 ustawy). Z powyższych uregulowań wynika jednoznacznie, że uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem przepisów art. 7 ust. 1-3a, które regulują przypadki utraty i uzyskania dochodu (art. 2 pkt 2 ustawy). Jednocześnie z treści art. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Jak stanowi art. 2 pkt 19 tej ustawy, przez utratę dochodu należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303), e) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650 i 858) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668). Zdaniem Kolegium, wśród wymienionych powyżej okoliczności, w których następuje utrata dochodu brak jest okoliczności związanej ze zmianą wymiaru czasu pracy tego samego pracodawcy (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie) – z pełnego etatu na ˝ etatu począwszy od stycznia 2018 r. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z prezentowaną przez Kolegium wykładnią albowiem koncentrując się wyłącznie na literalnym odczytaniu definicji legalnej pojęcia "utraty dochodu", organowi umknął z pola widzenia cel wprowadzenia do systemu prawnego ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Cel ów został przez ustawodawcę wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy i jest nim "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". To z kolei oznacza, że obowiązkiem zarówno organów stosujących tę ustawę, jak i sądu kontrolującego ich działania, jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w sposób jak najpełniejszy pozwoli cel ten osiągnąć. Należy w pełni podzielić prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przepis art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie może być wykładany literalnie, w kontekście problemu zmniejszenia wynagrodzenia nie mającego charakteru utraty zatrudnienia. Wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r. sygn. I OSK 817/17, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. III SA/Kr 1380/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Ke 821/16, wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 256/18, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 11 października 2018 r. sygn. II SA/Go 679/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 330/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Po 106/17). Pojęcia "utraty dochodu" nie można ograniczać zatem tylko do takich sytuacji, gdy dany podmiot traci całkowicie dochód z określonego źródła. Jako utratę dochodu należy więc traktować również utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości, spowodowanej np. zmianą zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy na zatrudnienie w wymiarze ˝ etatu. Organy nie wzięły powyższego pod uwagę i w konsekwencji nie zastosowały art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nakazującego pominięcie dochodu utraconego przez członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku – przy ustalaniu ich dochodu. W tej sytuacji w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta D. winien wziąć pod uwagę powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w szczególności winien ponownie wyliczyć dochód rodziny skarżącej z uwzględnieniem treści art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a także art. 3 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie bowiem ze wspomnianym art. 3 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez dochód należy rozumieć m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wyliczając dochód rodziny skarżącej organ winien ustalić wszystkie składki ewentualnie wysokość podatku, o który przychód (o jakim mowa w tym przepisie) należy pomniejszyć i stosownie do dokonanych ustaleń dokonać prawidłowych obliczeń.