II SA/Sz 532/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr[...] , wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej "K.p.a.", art. 17 oraz art. 3 pkt 11, art. 25 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) – dalej "u.ś.r.", Prezydent Miasta S. orzekł o odmowie przyznania H. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad I. K.. Organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] r. H. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad I. K.. Cytując przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ podał, że z załączonego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności I. K. wynika, iż niepełnosprawności istnieje od [...] r. natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r., a więc po 25 roku życia. Od decyzji tej H. K. a odwołała się podnosząc, że kwestia przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną I. ą K. ą była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. , który wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 196/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., na mocy której odmówiono H. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną osobą I. K. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do nieuwzględnienia treści przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co w sposób wyraźny wskazał Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wyjaśniając jego skutki. Wskazany przepis jest przepisem obowiązującym i nie został uchylony. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r, znak [...] przyznającą stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną ciotką została wydana na mocy przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących do dnia [...] r., a zatem na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że nie poczynił wskazywanych w odwołaniu rozważań czy H. K. , będąca opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionej całkowicie ciotki - I. K. j, faktycznie sprawująca nad nią całodobową opiekę, powinna być uprawniona do pobierania w związku z tą opieką świadczenia pielęgnacyjnego, w świetle obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, mimo iż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem ciotki, albowiem kwestia ta została rozstrzygnięta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 196/11, znajdującym się w aktach sprawy. W skardze na powyższą decyzję H. K. a zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, a otrzymującej wcześniej to świadczenie na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., znak: [...] wydanej na podstawie dotychczas (do [...] r.) obowiązującej ustawy świadczeni owej, b) art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z art. 190 Konstytucji RP doprowadzające do uznania, iż skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką I. ą K. ą, z uwagi na moment powstania niepełnosprawności, mimo iż wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie prowadzonej pod sygnaturą K 38/13 Trybunał Konstytucyjny w sentencji wyroku orzekł, iż w tym zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest zgodny z Konstytucją, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu administracji I instancji odmawiającej jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6 K.p.a. poprzez przez arbitralną odmowę przyznania od 1 stycznia 2017 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką skarżącej nad I. K. , która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] r., tj. bez uwzględnienia sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 , b) art. 7 i art. 8 K.p.a. przez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego (skarżącego) i słusznego interesu obywateli (skarżącego) oraz w całkowitej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli (skarżącego) do organów Państwa. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 tej ustawy, sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, H. K. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że nie zostało udokumentowane, aby niepełnosprawność osoby objętej opieką powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia, względnie w trakcie jej nauki (do ukończenia 25 roku życia) - art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał wskazał, że stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18. roku życia, ewentualnie ukończenie 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Trybunał zaznaczył, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W tym kontekście istotne znaczenie ma również to, że na obecnym etapie rozwoju ekonomicznego coraz większe znaczenie będą miały nie tylko dochody konkretnej rodziny, w tym pochodzące z pracy nakładczej, ale wszystkie pozostałe źródła przysporzeń majątkowych określające faktyczną sytuację materialną beneficjentów świadczeń (por. cz. III, pkt 6.3 uzasadnienia). Pomijając zatem konstytucyjne uzasadnienie szczególnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala na zaliczenie go do tej kategorii podmiotów. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Jednakże nie ulega wątpliwości, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że biorąc pod uwagę literalne brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ odwoławczy, odnosząc się do treści cytowanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że skoro przytoczony przepis nie został uchylony, to nie ma podstaw do nieuwzględnienia jego treści, na co wyraźnie wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1068/15, należy uznać takie stanowisko Kolegium za niewłaściwe. Nie sposób bowiem przyjąć, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej. Przeciwnie, wynika z niego, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Podobne stanowisko zajął też art. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 938/15. Organ, przed wydaniem decyzji powinien więc zbadać, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną, a zatem czy skarżąca jest osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze swej istoty stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. rodzinnych Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. Przytoczona wyżej treść punktu 2 sentencji wyroku jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. W tej konkretnej sprawie organy nie ustaliły treści normy prawnej, na podstawie której mogły i miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 u.ś.r. Chociaż wejście w życie takiego wyroku, który tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa, to jednak nie sposób przyjąć, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę tak, aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, to jest zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo. Należy też podkreślić, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w niniejszej sprawie jest stosunkowo jednolite (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., II SA/Bd 366/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Bd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1026/14, z dnia 13 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3139/14, z dnia 21 października 2015 r., VII SA/Wa 237/15, w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r., III SA/Gd 551/15, w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1029/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz wynikające z niego wskazówki interpretacyjne dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K 38/13, przyjmując, że z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny. Dokonując merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej organy winny zbadać, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.