I SA/Wa 1357/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. A. S. i K. K. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części gruntu położonego w W. przy ul. [...] związanego z lokalem mieszkalnym [...], stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a zatem i opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. W konsekwencji spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06 i postanowienie NSA z 3 października 1997 r., I SA 1333/97, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako: "ugn". Ustawa przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie pierwsze ugn wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 ugn, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 ugn uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z treści art. 79 ust. 3 ugn wynika, że kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy ww etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 ugn, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych w tym zakresie przez samorządowe kolegia odwoławcze. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Tak więc ani orzeczenie, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną a czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego - nie dotyczą sprawy administracyjnej. W konsekwencji należy przyjąć, że postępowanie prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego stosuje się określone wprost w ustawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego "odpowiednio". Postępowanie to jest koniecznym elementem, otwierającym drogę procesu cywilnego przed sądem powszechnym, jest zatem rodzajem przesądowego mediacyjnego postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia sprawy, do którego odpowiednio stosuje się określone w ustawie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo, że art. 79 ust. 7 ugn stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to i tak sprawa ma charakter sprawy cywilnej, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Wskazać należy, że istotą problemu w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalność wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Podkreślić trzeba, że według utrwalonego orzecznictwa opłata z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93 – niepublikowany i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96 – ONSA 1997 r. nr 1, poz. 8). Oznacza to, że również spór między stronami powstały na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste jest typowym sporem cywilnoprawnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97 – Lex nr 236557, wyroki NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt I OSK 708/10 – dostępny na: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Jednocześnie brak jest przepisu szczególnego, który by rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekazywał do właściwości innych organów, a tym samym wyłączał od rozpoznawania w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym. Przepis art. 79 ust. 7 ugn stanowi, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tyle tylko, że nie wszystkie lecz wyłącznie wymienione w tym przepisie (o wyłączeniu pracownika i organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem dotyczących odwołań i zażaleń). Odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów kpa nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1221/10, bez względu na to, czy spór dotyczy ustalenia opłaty, czy też jej podwyższenia cały czas mamy do czynienia ze sprawą cywilną, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ma ona charakter sprawy cywilnej i nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W konsekwencji także mające procesowy charakter postanowienie SKO nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ww. stanowisko jest aprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 1120/17, I OSK 1121/17, I OSK 1183/17 i I OSK 1184/17, postanowienie NSA z 14 marca 2017 r., I OSK 1413/15, postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2216/16, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., I OSK 1180/15, postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., I OSK 1311/16, postanowienie NSA z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 980/16, postanowienie z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 1120/17, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, odrzucił skargę.