I SA/Wa 1935/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 r. nr KO C 1849/Pd/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z 11 maja 2021 r. nr KO C 1849/Pd/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółdzielni [...] utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 marca 2021 r. nr. KO C 2698/Pd/20 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 5 znak: G-7412/PO/7/99 z 26 marca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości KW nr [...], położonej w W., Dzielnicy [...], Gminie [...] przy ul. [...], ul.[...], ul. [...], ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] m kw. w obrębie [...] w ten sposób, że w wyniku podziału nieruchomości powstają działki nr: [...] o pow. [...] m kw., [...]o pow. [...] m kw., gdzie mapa sytuacyjna z projektowanym podziałem przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie w dniu 27.01.1999 r. i zarejestrowana pod numerem [...], stanowi integralną część decyzji. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 16.03.2021 r. sygn. KO C 2698/1A1/20 odmówiło Spółdzielni [...] (dalej: Spółdzielnia) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy wymienionego w sentencji postanowienia. SKO wskazało, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2020 r. I OSK 1061/20, LEX nr 3094469: "Interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości ma zatem podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Nie są stronami o podział nieruchomości osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu." . Podobne stanowisko zostało wyrażone w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r. I OSK 1806/19, gdzie wskazano, że "Interesu prawnego nie można wyprowadzić ani z samego tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości.", wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2020 r. II SA/G1 1520/19 - "O zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż są to podmioty władne do dysponowania nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a tym samym mają interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są więc stronami postępowania administracyjnego i z tego względu służy im prawo wniesienia odwołania od decyzji podziałowej oraz uczestniczenia w tym postępowaniu.", wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 marca 2020 r., U SA/Bk 59/20 - " Osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości podlegającej podziałowi, nie może być stroną postępowania podziałowego ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału. Przymiotu strony postępowania podziałowego nie dają też prawa obligacyjne do dzielonej nieruchomości, pochodzące od właściciela lub użytkownika wieczystego. Stroną postęp owania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do nieruchomości podlegającej podziałowi." SKO uznało, że skoro spółdzielnia nie ma tytułu prawnego do nieruchomości powstałych w wyniku podziału to nie ma legitymacji do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w omawianym przypadku z przyczyny podmiotowej, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" ( skarżąca) zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów mające istotny wpływ na rozpoznanie sprawy tj.: a. art. 28 kpa poprzez odmówienie uznania interesu prawnego skarżącej, podczas gdy skarżąca jest właścicielem nieruchomości, której część została objęta decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności złożony w sprawie niniejszej; b. art. 7,77§ 1, 80 i 107 § 3 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego polegające na: - sprzecznym z materiałem dowodowym ustaleniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podczas gdy jest ona właścicielem nieruchomości, której część została objęta decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności w sprawie niniejszej - zaniechaniu wyjaśnienia kwestii wadliwości podziału nieruchomości wydzielenia działki nr 9/13 zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 5 z 26 marca 1999r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że spółdzielni przysługuje prawo własności działki nr [...] (wydzielonej z dawnej działki nr [...]) nabyte w wyniku zasiedzenia nieruchomości. Skarżąca wskazała, że postępowanie sądowe w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nie zostało dotychczas zakończone, toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym dla [...] pod sygnaturą [...] i jest rzeczą oczywistą, iż wobec faktu niezakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia zasiedzenia wnioskodawca nie został jeszcze wpisany do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Jednakże wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter jedynie deklaratoryjny i w żadnym razie nie przesądza o braku tytułu prawnego wnioskodawcy. Z tego względu brak takiego wpisu nie może w świetle okoliczności sprawy stanowić podstawy do uznania, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Wskazać również należy, iż stwierdzenie zasiedzenia przez sąd ma charakter jedynie deklaratoryjny, potwierdzający istniejący stan prawny, natomiast nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie następuje z mocy prawa z dniem upływu okresu zasiedzenia. Wobec tego skarżąca posiada już obecnie interes prawny do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądała skarżąca dotyczyło decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 5 znak: G-7412/PO/7/99 z 26 marca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości KW nr [...], położonej w W., Dzielnicy [...], Gminie [...] przy ul. [...], ul.[...], ul. [...], ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] m kw. w obrębie [...] w ten sposób, że w wyniku podziału nieruchomości powstają działki nr: [...] o pow. [...] m kw., [...] o pow. [...] m kw., gdzie mapa sytuacyjna z projektowanym podziałem przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie w dniu 27.01.1999 r. i zarejestrowana pod numerem [...], stanowiła integralną część decyzji. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. II OSK 889/12) Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby jednak pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010, t. 13, s. 84-86; A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). Stosownie do utrwalonego orzecznictwa stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, publ. CBOSA). Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, którzy roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, publ. jw.). Interes prawny może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążącym się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p.m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, publ. jw. W niniejszej sprawie nie istniała norma prawna, która regulowałaby aktualny i realny interes prawny skarżącej do wszczęcia postępowania nieważnościowego względem przywołanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Błędne jest stanowisko skarżącej, w którym interes ten wywodzi z faktu faktycznego posiadania tej nieruchomości (wskazując, że jest właścicielem bo nabyła własność z mocy samego prawa w drodze zasiedzenia) w szczególności gdy aktualnie postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości toczy się przed sądem powszechnym i nie zostało prawomocnie zakończone. Dopiero bowiem prawomocne orzeczenie sądu powszechnego będzie potwierdzało, że nieruchomość została nabyta przez skarżącą przez zasiedzenia, które będzie podstawą ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej i które będzie jednocześnie źródłem interesu prawnego po stronie skarżącej w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Wbrew stanowisku skargi skarżąca obecnie nie legitymuje się prawem własności do przedmiotowej nieruchomości. Organ prawidłowo uznał zatem, że skarżąca nie posiada żadnego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Nie przedłożyła ona bowiem żadnych dokumentów, z których wynikałyby jakiekolwiek jej prawa rzeczowe do opisanej w sentencji postanowienia nieruchomości, co predestynowałoby ją do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. To bowiem orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające nabycie nieruchomości poprzez zasiedzenie przez skarżącą, a nie fakt prowadzenia postępowania o zasiedzenie (podczas którego sąd powszechny, a nie administracyjny, bada kto nabył nieruchomość przez zasiedzenie gdyż spełnił przesłanki określone w art. 172 kc) będzie stanowiło potwierdzenie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości i uprawniało do ujawnienia prawa w treści księgi wieczystej a także do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności powołanej w sentencji postanowienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Funkcją zasiedzenia jest bowiem dostosowanie, pod pewnymi warunkami, stanu prawnego do układu stosunków faktycznych i ustabilizowanie stosunków prawnych. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.