I SA/Wa 2067/18

Dnia 13 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 roku, nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako minister/organ) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2004 roku nr [...], w której stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem [...] października 2000 roku przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego, gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], przy ul. [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] oraz prawa własności wymienionych w tej decyzji budynków i urządzeń znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 roku, nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powołanym wyżej postanowieniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako : kpa) minister utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu minister wskazał, że postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 kpa. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że J. G. nie był stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją z [...] maja 2004 r., jak również nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Podkreślił, że skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu, że przedmiotową nieruchomość wynajmował na podstawie umowy najmu z [...] grudnia 1998 r. w okresie od [...] grudnia 1998 r. do [...] grudnia 2006 r. oraz nabył od wynajmującego prawo do nakładów na przedmiotowej nieruchomości w postaci budynku i rampy ładunkowej. W ocenie organu, legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu nadzorczym dotyczącym ww. decyzji uwłaszczeniowej, nie daje również fakt pozwania wnioskodawcy przez [...] SA, gdyż przedmiotem tego postępowania jest opróżnienie lokalu. Organ zaznaczył, że wnioskodawca nie przedłożył jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego istnienie praw do uwłaszczonej nieruchomości, a powołane okoliczności wskazują jedynie na interes faktyczny. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie podstawy do uznania podmiotu za stronę należy upatrywać w przepisie art. 2 ust. 1 -3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako: ustawa). Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane. Osoba trzecia może uczestniczyć w postępowaniu tylko, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Organ podkreślił, iż wnioskodawca nie posiada żadnych praw rzeczowych do nieruchomości, której dotyczyła decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2004 roku. Organ wyjaśnił także, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca w dniu [...] grudnia 1998 r. zawarł ze spółką [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (aktualnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) umowę najmu lokalu użytkowego (pomieszczenie magazynowe) posadowionego na spornej nieruchomości. Z kolei umową z [...] grudnia 2006 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] sprzedała J. G. prawo do nakładów na gruncie Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] w postaci m.in. budynku magazynowego posadowionego na działce nr [...]. Organ odwołał się również do treści art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. wskazując, że na mocy tego przepisu grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego [...], co do których przedsiębiorstwo to nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych stają się z dniem wejścia w życie ustawy tj. z dniem [...] października 2000 r., z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego przedsiębiorstwa państwowego [...]. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością przedsiębiorstwa państwowego [...]. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich. Organ podkreślił, że umowa najmu czy roszczenia z tytułu nakładów inwestycyjnych poniesionych na nieruchomość nie kreują praw rzeczowych do nieruchomości, lecz jedynie uprawnienia o charakterze obligatoryjnym. Podsumowując organ wskazał, że J. G. nie wykazał aby tytuł prawny do spornej nieruchomości aktualnie lub uprzednio mu przysługiwał, a tym samym nie wykazał aby przysługiwało mu prawo własności bądź inne prawo rzeczowe do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa opisanego wyżej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. złożył J.G.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił : 1. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 28 oraz art. 61a kpa poprzez błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2004 roku, znak [...] i w konsekwencji odmowy wszczęcia ww. postępowania; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa i art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 roku znak [...]; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez nieprawidłowe uznanie, że stroną postępowania jest jedynie podmiot reprezentujący Skarb Państwa oraz przedsiębiorstwo państwowe, pominięcie przy ustaleniu istnienia interesu prawnego wnioskodawcy, jaki podmiot faktycznie zarządzał sporną nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz "ciągłości" następstwa podmiotu uprawnionego i w konsekwencji pominięcie, że skarżący posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2004 roku, znak [...]; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 34 ust. 1 i 4 ustawy z 8 września 2004 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " poprzez brak uznania, że na tej podstawie skarżący posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2004 r. znak [...]. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 roku, nr [...] i poprzedzającego go postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądał skarżący dotyczyło decyzji Wojewody[...] z [...] maja 2004 r. (znak [...]), którą organ ten, działając na podstawie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] , § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzenia posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe [...] gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] października 2000 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] w [...], położonego w [...] przy ul [...], obejmującego działkę nr [...] o powierzchni [...] m 2 , oznaczoną na k.m. [...], obręb [...] i zapisaną w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] – Wydział V Ksiąg Wieczystych oraz prawa własności wymienionych w decyzji budynków i urządzeń znajdujących się na opisanym gruncie. W punkcie 2 decyzji wskazano, że uzyskanie przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków i urządzeń nie może naruszać praw osób trzecich. W uzasadnieniu podniesiono, że posiadanie przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. gruntu opisanego w sentencji stwierdzono na podstawie zaświadczenia Urzędu Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r., które zgodnie z § 2 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. jest podstawą do stwierdzenia posiadania przez [...] gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i tym samym wydania decyzji uwłaszczeniowej. Minister Inwestycji i Rozwoju zarówno w orzeczeniu z [...] kwietnia 2018 roku jak i w zaskarżonym postanowieniu, wskazał że podstawy uznania podmiotu za stronę należy upatrywać w przepisie art. 2 ust 1 – 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z powołanego przez organ przepisu, którego naruszenie zarzuca skarżący w ust 2a skargi, jednoznacznie wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa oraz przedsiębiorstwo, które jest uwłaszczane. Skarżący zarzucił organom także naruszenie art. 34 ust 1 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] (ust 2b skargi), który stanowił podstawę decyzji Wojewody [...], jako alternatywną podstawę istnienia interesu prawnego po jego stronie. Zgodnie z art. 34 ust. 1 powołanej ustawy z 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Budynki, inne urządzenia i lokale, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością [...] (art. 34 ust. 3 tej ustawy). Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich (art. 34 ust. 4 tej ustawy). Oba zatem powołane przepisy, których naruszenie zarzuca skarżący i art. 2 ust. 1 zd drugie ustawy z 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i art. 34 ust 4 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji (..), zawierają zastrzeżenie, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Treść obu powołanych przepisów oznacza także, że osoba trzecia musi wykazać istnienie po jej stronie interesu prawnego, którym stosownie do art. 28 k.p.a. legitymuje się tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Zaznaczyć należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. II OSK 889/12) Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby jednak pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010, t. 13, s. 84-86; A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). Stosownie do utrwalonego orzecznictwa stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, publ. CBOSA). Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (przykładowo komunalizacyjną - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, publ. jw.). Interes prawny może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążącym się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p.m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, publ. jw. W niniejszej sprawie nie istniała norma prawna, która regulowałaby aktualny i realny interes prawny skarżącego do wszczęcia postępowania nieważnościowego względem przywołanej decyzji Wojewody [...]. Podstawy takiego interesu prawnego w sprawie nie może stanowić ani art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) ani art. 34 ust 1 i 4 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...) gdyż decyzja uwłaszczeniowa nie naruszyła prawa skarżącego. Na dzień 5 grudnia 1990 r. nie przysługiwało J. G. żadne prawo rzeczowe do tej nieruchomości. Błędne jest stanowisko skarżącego, w którym interes ten wywodzi z umowy najmu zawartej w dniu [...] grudnia 1998 r. ze spółką [...] sp. z o.o. w [...] za okres od [...] grudnia 1998 r. do [...] grudnia 2006 r. czy też z faktu nabycia w tej dacie prawa do nakładów na przedmiotowej nieruchomości w postaci budynku magazynowego oraz rampy ładunkowej na mocy umowy zawartej ze spółką [...] sp. z o.o. [...]. Rację ma organ podnosząc, że umowy te nie kształtują po stronie skarżącego żadnych praw rzeczowych do omawianej nieruchomości. Umowa najmu czy umowa o zwrot nakładów inwestycyjnych są to umowy prawa cywilnego rodzące skutki o charakterze obligacyjnym a nie kształtującym prawa rzeczowe do nieruchomości. Organ zatem prawidłowo ustalił, że skarżący nie wykazał aby posiadał interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania i nie mógł być uznany za stronę tego postępowania. W konsekwencji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. O naruszeniu praw osób trzecich można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób, pierwszeństwo uzyskują uprawnienia osób z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (..) pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z gruntem. Stwierdzenie w art. 2 ust. 1 ustawy (a także art. 34 ust 4 ustawy o komercjalizacji (...)), że uprawnienia tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza bowiem danie przez ustawodawcę pierwszeństwa uprawnieniom osób trzecich, ale takim, które legitymują się prawem rzeczowym do tej nieruchomości. Inaczej mówiąc naruszenie uprawnienia osób trzecich, skarżącego, byłoby spełnione wówczas, gdyby legitymował się prawem rzeczowym do nieruchomości, która wchodziła w skład nieruchomości gruntowej podlegającej uwłaszczeniu. Skarżący natomiast powołał się wyłącznie na uprawnienia wynikające z umów cywilnoprawnych rodzących skutki o charakterze obligacyjnym - umowy najmu i umowy o zwrot nakładów. Organ prawidłowo uznał zatem, że skarżący nie posiadał żadnego prawa rzeczowego do działki nr [...] o powierzchni [...] m 2 , oznaczonej na k.m. [...], obręb [...] i zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] – Wydział V Ksiąg Wieczystych ani prawa własności do budynków i urządzeń znajdujących się na opisanym gruncie. Nie przedłożył on bowiem żadnych dokumentów, z których wynikałyby jakiekolwiek jego prawa rzeczowe do ww. działki, co predestynowałoby go do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Przedsiębiorstwo państwowe [...] natomiast posiadało ten teren, co zostało stwierdzone przez organ na podstawie zaświadczenia Urzędu Miasta [...] z [...] marca 2003 r. potwierdzającego, że przedmiotowa działka figuruje w operacie ewidencji jako własność Skarbu Państwa we władaniu [...]. Wyłącznie na marginesie zaznaczyć należy, że właśnie dla sytuacji posiadania gruntu, co do którego [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, stworzono instytucję uregulowaną w art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego [...] . Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi