I SA/Wa 2180/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2022 r.nr DAP-WN-727-19/2022/WWP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z 29 czerwca 2022r nr DAP-WN-727-19/2022/WWP Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister/organ) po rozpatrzeniu wniosku E.O., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lutego 2022r., znak: DAP-WPK-727-l-500/2021/MSte odmawiające [...] z dnia 7 października 1992r., znak: G.I\/-7227/549/92, w części dotyczącej nabycia przez gminę G. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w obrębie G. gmina G., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia 7 października 1992 r., znak: G.IV-7227/549/92 działając na podstawie art. 18 ust. 1, w związku z art. 5 ust. 1, ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez gminę G. z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości położonych w obrębie G. gmina G., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nieruchomości, stanowiących integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 7 października 1992r., znak: G. 17-7227/549/92, w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], w obrębie G., wystąpił E. O. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy postanowieniem z dnia 16 lutego 2O22r., znak: DAP- WPK-727-l-500/2021/MSte Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister SWiA) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 7 października 1992r., znak: G.17-7227/549/92, w części dotyczącej nabycia przez gminę G. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w obrębie G. gmina G., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z postanowieniem tym nie zgodził się E. O., i wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawiając w nim swoje argumenty świadczące o niezasadności podjętego przez Ministra SWiA rozstrzygnięcia. W wyniku rozpatrzenia wniosku Minister wskazał, że ponowna analiza akt, która nastąpiła na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wykazała nowych istotnych dla sprawy okoliczności. W zaskarżonym postanowieniu w sposób prawidłowy wyjaśniono, że E. O. nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie posiada On legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 Kpa. Minister powtórzył, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 Kpa. W jego świetle, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Jednocześnie pamiętać należy, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to znaczy sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, będącymi podstawą skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego, a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 7 października 1992r., znak: G.IV-7227/549/92, w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], w obrębie G. nie zostały dołączone żadne dokumenty potwierdzające tytułu prawny E. O. do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Wnioskodawca na wezwanie organu o przesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających tytuł prawny E. O. do ww. działek wskazał jedynie, że "w dniu 27 maja 1990r. nie miał tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. (...) jest synem zmarłego I. O., który był wierzycielem hipoteki obciążającej Zamek w G. Przejęcie Zamku na własność Państwa spowodowało wygaśnięcie hipoteki i wywołało szkodę w majątku wierzyciela hipotecznego. Powstanie szkody na skutek wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa uzasadnia interes prawny poszkodowanego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji." Wnioskodawca dołączył poświadczenie spadkowe Sądu w Z. z dnia 29 marca 2021r. w sprawie nabycia spadku po I. O., wraz z tłumaczeniem. Minister zwrócił uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dalszym ciągu nie zostały wskazane, ani też do niego dołączone, żadne nowe dokumenty świadczące lub potwierdzające tytuł prawny E. O. do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990r. wskazanej w decyzji Wojewody [...] z dnia 7 października 1992r., znak: G.I\/-7227/549/92. Karta inwentaryzacyjna nr [...], stanowiąca integralną część decyzji Wojewody [...] z dnia 7 października 1992r., znak: G.IV-7227/549/92, obejmująca m.in. działki nr [...] i nr [...] z obrębu G., jako dokument, na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem, wskazuje zaświadczenie o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy w G. z dnia 31 sierpnia 1992r., Nr G-IV-7010/27/92, zgodnie z którym działki wymienione w tym zaświadczeniu, położone na terenie miasta G. obręb G. o ogólnej powierzchni [...] ha z mocy prawa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przeszły na własność Państwa. Wobec powyższego, a w szczególności, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działek nr [...] i nr [...] z obrębu G. w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990r. Minister ocenił, że Minister SWiA zasadnie uznał, że nie legitymuje się on jednocześnie przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 7 października 1992r., znak: G.17-7227/549/92, w części obejmującej działki nr [...] i nr [...] z obrębu G. Podkreślił ponadto, że każdy organ prowadząc postępowanie ma obowiązek na wstępie ustalić, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. W pierwszej zatem kolejności oceniany jest przymiot strony w postępowaniu. Jeżeli ta zaś wykaże, jego brak, organ ograniczy się do wytycznych zawartych w art. 61a Kpa, tj. wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie rozważając przy tym jednocześnie zasadności podniesionych we wniosku zarzutów. Minister podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach, dlatego też ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, nie może nastąpić przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Reasumując, Minister wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w postanowieniu Ministra SWiA z dnia 16 lutego 2022r., znak: DAPWPK-727-l-500/2021/MSte, zgodnie z którym Skarżący nie wykazał, że postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia 7 października 1992r., znak: G.IV- 7227/549/92, w części obejmującej działki nr [...] i nr [...] z obrębu G. dotyczyło Jego interesu prawnego, a tym samym, że posiada On legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. O. (skarżący), zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art 61a § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 z późn. zm.j, poprzez błędne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, czego skutkiem było nieprawidłowe utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lutego 2022 r. znak sprawy: DAP-WPK-727-1- 500/2021/MSte, w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądał skarżący dotyczyło decyzji Wojewody [...] z dnia 7 października 1992r., znak: G.I\/-7227/549/92, w części dotyczącej nabycia przez gminę G. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w obrębie G. gmina G., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Minister zarówno w orzeczeniu z 16 lutego 2022 roku jak i w zaskarżonym postanowieniu, wskazał że skarżący nie złożył żadnego dokumentu z którego wynikałoby, że na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący natomiast tytuł do tej nieruchomości wywodzi z faktu, że jest synem zmarłego I. O., który był wierzycielem hipoteki obciążającej Zamek w G. Przejęcie Zamku na własność Państwa, zdaniem skarżącego spowodowało wygaśnięcie hipoteki i wywołało szkodę w majątku wierzyciela hipotecznego. Komunalizacja z mocy prawa oznacza przejście z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - tj. z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w ustawie na właściwą gminę. Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Organy odwołując się do treści art. 28 kpa zasadnie wskazały, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. II OSK 889/12) Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby jednak pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010, t. 13, s. 84-86; A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). Stosownie do utrwalonego orzecznictwa stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, publ. CBOSA). Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (przykładowo komunalizacyjną - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, publ. jw.). Interes prawny może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążącym się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p.m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, publ. jw. W niniejszej sprawie nie istniała norma prawna, która regulowałaby aktualny i realny interes prawny skarżącego do wszczęcia postępowania nieważnościowego względem przywołanej decyzji Wojewody [...]. Podstawy takiego interesu prawnego w sprawie nie może wywodzić z faktu, ze poprzednikowi prawnemu skarżącego przysługiwała wierzytelność zabezpieczona hipoteką na spornej nieruchomości, która wygasła z chwila przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Na dzień 27 maja 1990 r. nie przysługiwało skarżącemu żadne prawo rzeczowe do tej nieruchomości. Sąd podziela stanowisko Ministra, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją. Własność jest kategorią prawa cywilnego i spory o własność mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne w przewidzianych do tego postępowaniach, dlatego też ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, nie może nastąpić przez organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ zatem prawidłowo ustalił, że skarżący nie wykazał aby posiadał interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania i nie mógł być uznany za stronę tego postępowania. W konsekwencji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Organ prawidłowo uznał zatem, że skarżący nie posiadał żadnego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Nie przedłożył on bowiem żadnych dokumentów, z których wynikałyby jakiekolwiek jego prawa rzeczowe do ww. działki, co predestynowałoby go do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.