II SA/Wa 1389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi małoletniego G. D. reprezentowanego przez opiekuna prawnego E. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku - uchyla zaskarżoną decyzję - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późń. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku małoletniego G. D. reprezentowanego przez opiekuna prawnego E. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53); powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny po osobie zmarłej. W toku postępowania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że J. D. – zmarły ojciec dziecka na 61 lat życia udowodnił 33 lata, 1 miesiąc i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, udokumentował 1 rok, 4 miesiące i 11 dni tych okresów składkowych (okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 okresów składkowych). Ponadto od [...] marca 2002 r. do [...] marca 2003 r. oraz od [...] kwietnia 2004 r. do [...] marca 2012 r. wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia podlegającemu opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych okresach nie była wobec J. D. orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które byłby powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Ponadto organ podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna. E. O. z tytułu sprawowania opieki nad małoletnim bratem otrzymuje pomoc finansową na pokrycie kosztów utrzymania brata umieszczonego w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Dochód netto sześcioosobowej rodziny wynosi 7.145,28 zł (średnie wynagrodzenie netto z 3 miesięcy męża opiekuna prawnego, zasiłki rodzinne, świadczenia oraz dodatek z pomocy społecznej na pokrycie kosztów utrzymania i świadczenie pielęgnacyjne na brata). Wykazany zatem dochód netto przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi 1.190,88 zł, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, która od 1 marca 2020 r. wynosi 1.025 zł netto, a zatem strona nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Stwierdził, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małoletni G. D. reprezentowany przez opiekunkę prawną E. O. zakwestionował decyzję z [...] lutego 2021 r. uznając ją za krzywdzącą i wniósł o jej uchylenie i przyznanie żądanego świadczenia. Opiekunka prawna wskazała, że skarżący został sierotą zupełnym (zmarły ojciec dziecka miał staż wynoszący 27 lat i 27 dni w tym 25 lat, 11 miesięcy i 10 dni okresów składkowych, a matka 16 lat, 2 miesiące, 20 dni). J. D. od [...] marca 2012 r. do [...] sierpnia 2017 r. oraz od [...] stycznia 2019 r. do [...] września 2019 r. (6 lat) wykonywał pracę opieki nad chorymi w rodzinie rezygnując z zatrudnienia (składki zgodnie z art. 6 ust. 2a o systemie ubezpieczeń nie były odprowadzane, ponieważ posiadał okres składkowy powyżej 25 lat). Podkreśliła, że ojciec dziecka miał wypadek w pracy, w którym uszkodzeniu uległ kręgosłup. Pomimo starań o rentę chorobową nie udało mu się jej uzyskać. Zaważyło to na tym, że od [...] czerwca 2004 r. nie mógł znaleźć zatrudnienia. Mimo tego, że orzecznik ZUS uznał go za zdolnego do pracy to w istocie czuł się na tyle źle, że nie mógł wykonywać żadnej pracy fizycznej. Niestety brak wykształcenia ograniczyła jego możliwość na przekwalifikowanie się. Podkreśliła, że gdyby matka skarżącego żyła skończyłaby 60 lat i miałaby prawo do emerytury. Ponadto w okresie od [...] sierpnia 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. posiadał okres składkowy. Zaznaczyła, że ojciec skarżącego był osobą z długim stażem, uwzględniając okres opieki nad chorymi członkami rodziny, który wyniósł 33 lata, 1 miesiąc i 10 dni. Oprócz braku szczególnych okoliczności w przedmiotowej sprawie organ podważył warunek niezbędnych środków utrzymania twierdząc, że są one zapewnione. Podała, że u skarżącego stwierdzono [...]. Otrzymuje pomoc finansową na brata w związku z jego niepełnosprawnością (z PCPR- 211 zł i MOPS - 215,84 zł ). Ponadto otrzymuje świadczenia z MOPS (do września 2022 r.) z tytułu sprawowania nad nim opieki. Zwróciła również uwagę na swoją sytuacje rodzinną. Wychowuje trójkę dzieci, z których dwoje dojeżdża do szkoły średniej oddalonej o ponad 30 km od miejsca zamieszkania, co znacznie podnosi koszty utrzymania. Mąż jest po przebytym zawale serca i po rocznej przerwie wrócił do pracy. Obecnie czeka na kolejny zabieg koronografii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn, zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2020 r. narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślić należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich czterech przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. W myśl art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Zobligowany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 K.p.a.). Ciąży na nim także obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) oraz obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Zobowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 K.p.a.) oraz uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania dowodowego, bowiem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia przesłanki szczególnych okoliczności oraz braku niezbędnych środków utrzymania, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co mogło mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W konsekwencji, co najmniej przedwcześnie uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Jedną z przesłanek warunkujących uzyskanie świadczenia z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest brak niezbędnych środków utrzymania. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, przyjmując, że to świadczenie umożliwia zabezpieczenie podstawowych czyli niezbędnych (a nie niewystarczających) potrzeb uprawnionej osoby. Oceniając spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania przez osobę ubiegającą się o świadczenie w trybie wyjątku, należy porównać jej sytuację materialną z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne tj. minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 292/11). Kryterium dochodowe powinno zostać ustalone w przeliczeniu na jednego domownika, z którym mieszka wnioskodawca (tak również: m.in. WSA w Warszawie (w:) wyroku z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/WA 596/07), zaś w procesie dokonywania powyższej oceny nie można pomijać żadnych świadczeń pieniężnych otrzymywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku (por. np. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10). Pojawiają się też poglądy, iż nie można wyprowadzić generalnej tezy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje minimalną emeryturę jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1721/09). Świadczenie to ma znaczenie w tych sprawach jako swoiste kryterium odniesienia przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania". Spełnia jedynie funkcję pomocniczą. W analizowanym przypadku Prezes ZUS ustalił, iż dochód netto sześcioosobowej rodziny skarżącego, przy uwzględnieniu średniego wynagrodzenie netto z 3 miesięcy męża opiekuna prawnego, wynosi 7.145,28 zł, co daje 1.190,88 zł i przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, która od 1 marca 2020 r. wynosi 1.025 zł netto. Z powyższego, zdaniem organu wynika, iż strona nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Ustalenia poczynione przez Prezesa ZUS w powyższym zakresie nie są jednoznaczne, albowiem określając dochód jaki uzyskał J. O. w miesiącach październik – grudzień 2020 r. organ posłużył się zaświadczeniem o zarobkach z dnia [...] stycznia 2021 r., do którego załączono wykaz składników wynagrodzenia składającego się na wynagrodzenie wymienionego w poszczególnych miesiącach (k. - 56 i 57 akt administracyjnych). W listopadzie 2020 r. skarżącemu przyznano "świadczenie socjalne" w wysokości 1100 zł. Jak wskazała E. O. – opiekun prawny skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., kwota 1100 zł stanowi tzw. bon świąteczny. Świadczenia przyznawane z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych mają charakter celowy, najczęściej jednorazowy lub okazjonalny. Zatem tego typu świadczenie nie stanowi dochodu z tytułu wykonywanej pracy (nie jest składnikiem wynagrodzenia) i nie ma waloru okresowej powtarzalności jak np. dodatek za pracę w porze nocnej, wynagrodzenie za godziny nadliczbowe, premia kwartalna, nagroda regulaminowa, itp. Nie powinno więc być, z uwagi na swój epizodyczny charakter, ujmowane w dochodzie z wynagrodzenia miesięcznego uzyskiwanego w zmiennej wysokości. Powyższych wątpliwości organ nie wyśnił, a prawidłowe ustalenie wysokości uzyskiwanego dochodu przez członków rodziny skarżącego ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia zaistnienia ustawowej przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Nadto należy zwrócić uwagę, że za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być uznane zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 151/10, LEX nr 595174), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 167/11, publ. https://cbos.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu decyzji natomiast stwierdzono, iż wobec zmarłego ojca skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne niezależne od woli ubezpieczonego. Dostrzec należy, iż w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nader lakoniczne i nie wypełnia dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., tak szczególnie istotnej w przypadku decyzji uznaniowej. Organ tym samym w istocie nie przedstawił stanowiska, co do okoliczności podnoszonych przez stronę o niemożności podjęcia zatrudnienia przez ojca skarżącego z powodu konieczności, a nie wyboru, sprawowania opieki nad członkami rodziny. Trzeba dostrzec, iż G. D. cierpi na [...], co obecnie uprawnia do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego w zamian za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wcześniej taką opiekę nad skarżącym sprawował ojciec J. D. i w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] września 2019 r. otrzymywał świadczenia z tytuły sprawowania opieki nad synem. Jak wynika z zaświadczenia MOPS [...] z [...] listopada 2019 r. (k. – 23 akt administracyjnych) od 2012 do 2017 r. J. D. sprawował również opiekę nad matką i żoną. W tej sytuacji rozważenia wymagało, czy trudna sytuacja rodzinna i zawodowa w jakiej się znalazł się ubezpieczony nie była podyktowana koniecznością, na którą nie miął on realnego wpływu. Dostrzec należy, iż wymieniony legitymował się 33 letnim okresem ubezpieczenia i pozostawał w zatrudnieniu niemalże nieprzerwanie do 2013 r. Oznacza to, że był osobą aktywną zawodowo, którą przerwała dopiero trudna sytuacja rodzinna. Brak okresu składkowego pokrywa się z okresem zaprzestania pracy z powodu sprawowania opieki nad chorymi członkami rodziny, w tym synem, który ubieg się o przyznanie renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Oczywiście pełnego okresu bezskładkowego z tytułu opieki nad członkami rodziny nie można "zaliczyć" na poczet uprawnień emerytalno – rentowych, lecz należy ten okres rozważyć w aspekcie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły ubezpieczonemu wypracowanie wymaganego okresu składowego uprawniającego do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Nie można przy tym pomijać wieku ojca skarżącego w czasie przypadającym na brak okresu składkowego oraz faktu, iż uległ on wypadkowi w pracy i związaną z nim utratą sprawności fizycznej skłaniającą zainteresowanego do ubiegania się o rentę chorobową. Z tych też powodów zaskrzona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Prezes ZUS ponownie rozpatrując sprawę będzie obowiązany uzupełnić materiał dowodowy w celu określenia rzeczywistej na datę rozstrzygania sytuacji finansowej rodziny skarżącego oraz ponownie zbada materiał aktowy sprawy, a w razie potrzeby go uzupełni i rozważy, czy w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.