II SA/Wa 1563/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wydania K. J. zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K., na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), odmówił wydania K. J. zaświadczenia "niezbędnego dla celów postępowania przed organem emerytalnym, w przedmiocie uznanych okresów pełnienia służby czynnej w Policji w warunkach szczególnego zagrożenia dla zdrowia i życia, na podstawie danych, rejestrów i wiedzy faktycznej organu, co do zajmowanych stanowisk służbowych, wykonywanych na nich czynnościach faktycznych, warunkach wykonywania obowiązków służbowych, jak i zagrożeń wywołanych tymi szczególnymi warunkami służby". Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez stronę, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2014 r. Następnie postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2014 r. stało się przedmiotem skargi K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 23/15 oddalił skargę. Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2016 r. K. J. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności powołanego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Komendant Główny Policji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] września 2014 r. W ustawowym terminie K. J. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznając, iż zaskarżone "postanowienie obarczone jest szeregiem wad uniemożliwiających jego byt w obiegu prawnym" strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. w całości. Skarżący zarzucił ponadto organowi błędne przyjęcie, iż Komendant Główny Policji jest "centralnym organem administracji państwa w sprawach dotyczących stosunku służbowego i spraw z tym stosunkiem służbowym powiązanych". Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. orzekła jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ przybliżył instytucję stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. oraz przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a., a także stwierdził, iż postępowanie o wydanie zaświadczenia uregulowane zostało w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie to nie jest zatem postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 k.p.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 269/13 oraz z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 46/14, a także wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 3068/13). Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie więc zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Ponadto w sprawie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] września 2014 r., było prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne, a więc prawidłowość tych postanowień została już oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pod względem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie zatem którejkolwiek z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wydania K. J. zaświadczenia o żądanej treści spowodowałoby wydanie przez Sąd orzeczenia eliminującego z obrotu prawnego wadliwe postanowienia. Uwzględniając jednakże, iż do postępowań w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji/postanowień, a K. J. z takim żądaniem wystąpił, to w ocenie Komendanta Głównego Policji, organ obowiązany był żądanie to załatwić w formie procesowej, tzn. wydać postanowienie, o którym mowa wart. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu strony w zakresie organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia od postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r., organ wskazał, iż jedynie w sprawach wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, tj. dotyczących mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby, organem odwoławczym jest minister właściwy do spraw wewnętrznych, jeśli organem orzekającym w pierwszej instancji był Komendant Główny Policji. Natomiast w pozostałych sprawach przysługuje wyłącznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2038/12, a także wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2262/11, z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 166/12 i z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2270/11). Jeżeli bowiem decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw o których mowa w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczną pochodząca od "ministra" w rozumieniu k.p.a. To z kolei oznaczą że - jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. - od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 958/12). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Uwzględniając powyższe Komendant Główny Policji doszedł do wniosku, iż również zarzuty strony w zakresie naruszenia przepisów o właściwości należało uznać za bezzasadne. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając kwestionowane postanowienie w całości skarżący wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 19 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia w postępowaniu odwoławczym przez ten sam organ, pomimo, iż organowi z żadnych norm prawa nie da się przypisać właściwości równości ministrowi w sprawach administracyjnych, nie objętych art. 5 ustawy o Policji. Ponadto wskazał na wydanie orzeczenia, utrzymującego w mocy orzeczenie pierwotne o odmowie wszczęcia postępowania, w warunkach naruszenia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 6/09, z której to wykładni prawa stosowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wynika, iż organ może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia, wyłącznie w okolicznościach bezspornego wykazania, iż obecnie podniesione zarzuty były skutecznie rozpoznane w postępowaniu sądowym, a jeśli nie były, lub organ nie może udowodnić tego, np. poprzez przedstawienie uzasadnienia, posiada prawny obowiązek wydać orzeczenie merytoryczne. Tym samym dla szybkości załatwienia sprawy skarżącego, zasadne jest uchylenie orzeczenia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r., gdyż narusza ono powyższą uchwałę, jak i zasadę uznania administracyjnego i nakaz udowodnienia bezspornego swoich racji przez organ w sprawie administracyjnej. Skarżący stanął na stanowisku, iż wnioskowanie o stwierdzenie orzeczeniem sądu nieważności zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2014 r. jest zasadne. Bowiem postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, z pomięciem prawdy obiektywnej i istniejących dowodów, z rażącym naruszeniem art. 220 k.p.a., jak i przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, a także z rażącym naruszeniem praw strony. Zatem zaskarżone orzeczenie, jako wydane z przekroczeniem zasady uznania administracyjnego, nie może funkcjonować w obiegu prawnym. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi mówiącego o braku właściwości Komendanta Głównego Policji do rozpoznania zażalenia od postanowienia tegoż organu z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei, jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy, "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji (...)". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 543), który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1202/08; z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 273/10; z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1845/10; z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2270/11; z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt I OSK 267/12 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że - w braku przepisu szczególnego - domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji. Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że - jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. - od decyzji takiej nie służy odwołanie (odpowiednio od postanowienia nie służy zażalenie) do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. wydano w przedmiocie kontroli nadzorczej odmowy wydania zaświadczenia, a materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że - zgodnie z ogólną regułą – przedmiotowe postanowienie było ostateczne i nie przysługiwało od niego zażalenie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przechodząc do meritum wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie stało się postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Nie powielając zatem obszernej trafnej argumentacji organu przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, należy podkreślić, iż zaświadczenie jest poświadczeniem faktu w oparciu o posiadane przez organ dane. Dopuszczalne jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej sprawie, bez korygowania, czy też unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nie może być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Treść zaświadczenia, jak też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata (patrz postanowienie NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2340/14, publik. Lex nr 1530717). Wskazać należy, iż postępowanie zaświadczeniowe, uregulowane w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów ogólnych, w tym trybu art. 156 k.p.a. Analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1194/15, z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 269/13, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt SAB/Wa 46/14, w wyroku NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3068/13 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11, publik. j.w.). Zdaniem Sądu, Komendant Główny Policji dokonał prawidłowej oceny w zakresie niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. Komendant Główny Policji, będący organem właściwym w niniejszym postępowaniu, zasadnie zastosował przepis art. 61a § k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postanowienie oparte na przepisie art. 219 k.p.a. jest wydawane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego i nie obejmuje go tryb weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a. (patrz wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 850/14, publik. j.w.). Oznacza to, że z przyczyn przedmiotowych postanowienie o odmowie wydania zaświadczeń nie mogło być poddane weryfikacji w trybie nieważnościowym. Reasumując, skoro przepis art. 156 k.p.a. nie może znaleźć w postępowaniu zaświadczeniowym zastosowania, trafnie organ uznał, iż na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.