II SA/Wa 1922/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawa ze skargi małoletniej Z. F. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę Z.F., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego M.F., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]), którą organ po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce E.F. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że według art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.), świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane wnioskodawcy, który spełnia wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Organ stwierdził że renta rodzinna po zmarłym w drodze wyjątku jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, co oznacza, że należy ocenić to prawo w stosunku do osoby zmarłej, a następnie wnioskodawcy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że renta rodzinna może być przyznana, jeżeli wnioskodawca jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, który nie spełniał warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, wskutek szczególnych okoliczności i nie mógł podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz gdy wnioskodawca nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołując się na orzecznictwo sądowe podał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Świadczenie może być ono przyznane osobom, które na przestrzeni całego życia wykazały aktywność zawodową, a jedynie na skutek okoliczności niemożliwych do przezwyciężenia nie były w stanie wypracować świadczenia w trybie zwykłym. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że matka skarżącej – E.F. (ur. w 1979 r., zm. w 2015 r.), na przestrzeni 35 lat życia "wypracowała" jedynie jeden miesiąc i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych (okresy nieskładkowe zostały ogarnione do 1/3 udowodnionych okresów składkowych). Za całkowicie niezdolną do pracy została uznana przez komisję lekarską dopiero od [...] października 2003 r. (w wieku 24 lat). W latach 1998 - 2003 nie pracowała, a z akt sprawy nie wynika, aby nie mogła podjąć pracy wskutek nadzwyczajnych okoliczności. Organ podkreślił, że samo istnienie choroby nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy, jeżeli nie znajduje ona potwierdzenia w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Organ dodał, że dochód dwuosobowej rodziny skarżącej stanowi wynagrodzenie M.F. za pracę w wysokości 2250 zł brutto miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 222.26 zł, co oznacza, że na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 1236,13 zł (brutto), a więc kwota która przekracza kwotę brutto najniższej emerytury (od 1 marca 2019 r. 1100 zł brutto). Prowadzi to do wniosku, że małoletnia nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania rozumianych jako środki służących zaspokojeniu minimum egzystencji. W konkluzji Prezes ZUS stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby niespełnienie warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności na które zmarła nie miała wpływu, a ponadto Z.F. posiada niezbędne środki utrzymania. Z tego powodu wniosek małoletniej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest uzasadniony. W skardze do Sądu wniesionej na tę decyzję Z.F., reprezentowana przez M.F. domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania prawa do renty rodzinnej. Skarżąca zarzuciła Prezesowi ZUS: a) nieuzasadnione przyjęcie, że E.F. była całkowicie niezdolna do pracy dopiero od 1 października 2003 r. i że jej stan zdrowia nie uniemożliwił podjęcia zatrudnienia, mimo że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o jej znacznej niepełnoprawności, która istniała przed ukończeniem 18 roku życia; b) nieuzasadnione przyjęcie, jakoby skarżąca nie pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania; w uzasadnieniu tego zarzutu strona skarżąca podniosła, że to stwierdzenie organu jest "całkowicie oderwane od aktualnych realiów życiowych". Kwota 1236,13 zł miesięcznie wystarcza jedynie na utrzymanie mieszkania oraz jej wyżywienie, a pozostałe podstawowe potrzeby życiowe (ubiór, opieka medyczna, edukacja, komunikacja) pozostają niezaspokojone. Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów (dotyczących stanu zdrowia E.F.), z opinii biegłego neurologa (na okoliczność, że jej stan zdrowia uniemożliwiał zatrudnienie) oraz z przesłuchania M.F. na okoliczność stanu zdrowia E.F. w latach 1997-2003, możliwości podjęcia przez nią pracy oraz sytuacji materialnej skarżącej i jej "usprawiedliwionych" potrzeb życiowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skarga jest nieuzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej oraz przyczyny z powodu których osoba zmarła nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Renta w drodze wyjątku po zmarłym może być przyznana, gdy organ ustali, że przyczyny dla których dana osoba nie pracowała są szczególne, wyjątkowe, nadzwyczajne, od niej niezależne. Świadczenie może być przyznane, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Należy dodać, że decyzja o przyznaniu świadczenia w trybie wyjątku jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. Zdaniem Sądu, organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jakkolwiek przy jej wydaniu nie ustrzegł się pewnych uchybień. Ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Nie ulega wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. "Szczególne okoliczności" to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Z przepisu art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynika, że orzeczenie komisji lekarskiej stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Prezes ZUS w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest zatem związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w odniesieniu do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy (nie może dokonywać własnych ustaleń dotyczących okresu bądź daty powstania stanu całkowitej niezdolności do pracy), przy czym zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, na które powołuje się strona skarżąca w skardze do Sądu, nie jest wydawane dla celów rentowych, a orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności nie może być utożsamiany z całkowitą niezdolnością do pracy, o której mowa w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Można dodać, że osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym jest osoba mająca naruszoną sprawność organizmu i niezdolna do podjęcia zatrudnienia, albo zdolna do wykonywania zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej lub w zakładzie aktywizacji zawodowej oraz wymaga w celu pełnienia ról społecznych niezbędnej, stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności nie wyklucza możliwości podjęcia przez taką osobę pracy na tzw. otwartym rynku pracy. W świetle powyższego organ nie mógł przyjąć innej daty powstania niezdolności do pracy, niż podana w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS. Niemniej jednak nie zwalniało to organu od zbadania, czy nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie organ odmówił przyznania małoletniej skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce, ponieważ stwierdził, że E.F. w ciągu 35 lat życia "wypracowała" tylko jeden miesiąc i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych (okresy nieskładkowe zostały ogarnione do 1/3 udowodnionych okresów składkowych), przy czym za całkowicie niezdolną do pracy została uznana w wieku 24 lat, a więc 11 lat przed śmiercią. W latach poprzedzających (1998 - 2003) nie pracowała i nie ma podstaw do przyjęcia, że to zatrudnienie uniemożliwiły jej jakieś szczególne okoliczności. Organ nie przeprowadził jednak wnikliwej analizy, jaki wpływ na brak zatrudnienia we wskazanym okresie miał stan zdrowia E.F.. Organ nie odniósł się w żaden sposób do tego, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności została ona zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności (na trwale), przed 18 rokiem życia i ograniczył się do stwierdzenia, że za całkowicie niezdolną do pracy została uznana przez komisję lekarską dopiero od 1 października 2003 r. Prezes ZUS nie wyjaśnił, czy E.F. w związku ze stanem zdrowia mogła znaleźć odpowiednie dla siebie zatrudnienie, biorąc pod uwagę, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynikają określone ograniczenia (wskazania) co do zatrudnienia (praca nakładcza, ewentualnie w domu). Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji tej kwestii nie poświęcono żadnej uwagi, przyjmując a priori za decydujące to, że wobec skarżącej nie orzeczono przed 2003 r. całkowitej niezdolności do pracy. Dostrzeżone wyżej uchybienia natury procesowej nie mogły jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem nie miały one istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nawet uznanie przez organ, że E.F. nie mogła podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej z uwagi na szczególne okoliczności, nie mogło ostatecznie doprowadzić do pozytywnego załatwienia wniosku małoletniej skarżącej o przyznanie renty rodzinnej po zmarłej matce. Jak już powiedziano, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest dopuszczalne wówczas, gdy wnioskodawcy spełnia wszystkie przesłanki (warunki) przyznania świadczenia, określone w art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. Prezes ZUS prawidłowo bowiem stwierdził, że Z.F. nie jest osobą, która "nie ma niezbędnych środków utrzymania". W orzecznictwie sądowym i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, przyjmując, że to świadczenie umożliwia zabezpieczenie podstawowych czyli niezbędnych (a nie niewystarczających) potrzeb uprawnionej osoby. Oceniając spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania przez osobę ubiegającą się o świadczenie w trybie wyjątku, należy porównać jej sytuację materialną z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne tj. minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 292/11). Kryterium dochodowe powinno zostać ustalone w przeliczeniu na jednego domownika, z którym mieszka wnioskodawca (tak również: m.in. WSA w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/WA 596/07), zaś w procesie dokonywania powyższej oceny nie można pomijać żadnych świadczeń pieniężnych otrzymywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku (por. np. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że na jednego członka rodziny skarżącej przypada dochód w wysokości 1236,13 zł (składający się z wynagrodzenia M. F. za pracę w wysokości 2250 zł brutto miesięcznie oraz dodatku mieszkaniowego w kwocie 222,26 zł miesięcznie), a więc w wysokości przekraczającej kwotę najniższego świadczenia emerytalnego (1100 zł brutto miesięcznie). Nie ulega wątpliwości, że Sąd ograniczony jest do oceny prawidłowości zastosowania przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji życiowej (zdrowotnej i finansowej) skarżącej. Rozumie jej położenie, jednakże oceniając legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, stwierdzić trzeba, że skarżąca nie spełnia wszystkich (kumulatywnie) przesłanek niezbędnych do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Należy podkreślić, że świadczenie w drodze wyjątku nie stanowi świadczenia socjalnego, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet, gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez stronę o świadczenia z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomocą społeczną są obejmowane osoby, które same, przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych. Nie może umknąć z pola widzenia, że doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, że wprawdzie przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, albowiem świadczenie w drodze wyjątku jest nadal świadczeniem związanym ze stażem zatrudnienia oraz z okresem odprowadzania składek na to ubezpieczenie (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/WA 1196/10). Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od wielkości stażu ubezpieczeniowego, ale ocena zasadności wniosku o jego przyznanie nie powinna być czyniona w całkowitym oderwaniu od długości tych okresów, gdyż świadczenie to może być bowiem przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/WA 1046/10). W konsekwencji, przyjmuje się, że inaczej należy więc oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08). Należy na koniec wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organów administracji publicznej w realizacji powierzonych im zadań w tym zakresie. To do organów administracyjnych (w tym wypadku Prezesa ZUS) należy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu administracji i opiera się na materiale dowodowym gromadzonym przez organy. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Według art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie było konieczne prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wymienionych w skardze na okoliczność stanu zdrowia E.F., natomiast przeprowadzenie pozostałych zawnioskowanych dowodów (z opinii biegłego oraz z przesłuchania M.F.) należało uznać za niedopuszczalne. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z przedstawionych powodów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.