II SA/Wa 2205/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją z [...] marca 2021 r. (nr [...]), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.P., odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] lipca 2016 r. (nr [...]). Z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, ustalonych przez organ i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, wynika, że Komendant Główny Policji decyzją z [...] lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]), którą Komendant [...] Policji nakazał M., H., T. P. oraz R.L., I.K. i B.K. przy ul. [...] w [...], przydzielonego skarżącemu (funkcjonariuszowi MO) do wspólnego zamieszkiwania z żoną H.P. oraz córką I.P. decyzją Komendanta [...] MO w [...] z [...] lutego 1983 r. (nr [...]). Organ podał, że M.P. w 2015 r. podnajął lokal obywatelom Ukrainy (R.L. oraz I. i małoletniemu B.K.), co zgodnie z art. 95 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, jest podstawą do wydana decyzji o opróżnieniu lokalu. Właściciel lokalu (Zarząd Dzielnicy [...]) z dniem [...] listopada 2015 r. wypowiedział skarżącemu umowę najmu przydzielonego lokalu, co w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 3a ustawy o Policji jest podstawą do wydana decyzji o opróżnieniu lokalu. Organ dodał, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), do mieszkań zajmowanych przez funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji uprawnionych do policyjnej emerytury lub rencistów stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. M.P. wnioskiem z 25 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2016 r., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1) oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wnioskodawca podał, że minister właściwy do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy utraciły z dniem [...] sierpnia 2009 r. tytuł do dysponowania spornym lokalem mieszkalnym o czym świadczy pismo Urzędu Miasta [...] z 4 czerwca 2020 r., a w konsekwencji organy Policji nie miały podstaw do rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z 28 września 2020 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek skarżącego Komendantowi Głównemu Policji, według właściwości. Komendant Główny Policji decyzją z [...] marca 2021 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] lipca 2016 r. o nakazaniu M., H., T. P. oraz R.L., I. K. i B.K. opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, m. in. że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy co do istoty (jak w postępowaniu odwoławczym). Komendant Główny Policji wyjaśnił istotę nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i stwierdził, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana przez właściwy organ oraz nie narusza prawa. Organ odwołał się do art. 90 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji i podał, że lokal przyznany skarżącemu decyzją z [...] lutego 1983 r. pozostaje od 1983 r. w dyspozycji Komendanta [...] Policji, co oznacza, że mimo że jego właścicielem jest [...], organ ten jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia co do jego opróżnienia. Dyspozycyjność oznacza więc prawo do decydowania o sposobie wykorzystania lokalu (wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przydziału lub opróżnienia) i nie wiąże się z prawem własności do lokalu. W orzecznictwie sądowym (np., wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 837/10) przyjmuje się jednolicie, że nie można utożsamiać zasobu lokali mieszkalnych o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji z gminnym zasobem mieszkaniowym. W konsekwencji do lokali będących w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego. Organ dodał, że przydział skarżącemu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] nastąpił przed dniem wejścia w życie uchwały Rady [...] oraz że z pisma Urzędu [...] z 4 czerwca 2020 r., załączonego przez skarżącego do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wynika że Prezydent [...] nie zawierał porozumienia z Komendantem [...] Policji odnośnie lokalu przydzielonego skarżącemu. M.P. w skardze na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2021 r. zarzucił, że organ ten nie był właściwy do rozpoznania jego wniosku z 25 sierpnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2016 r. Skarżący odwołał się do art. 5 ust.1 ustawy o Policji oraz art. 157 § 1 k.p.a. i stwierdził, że Komendant Główny Policji nie jest właściwy do rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W piśmie z 24 listopada 2021 r. skarżący podtrzymał zarzut niewłaściwości organu wydającego zaskarżoną decyzję i stwierdził, że jest dotknięta wadą nieważności i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...] Policji z [...] kwietnia 2016 r. M.P. wniósł o zobowiązanie organu do złożenia dokumentu rozstrzygającego o tym, kto ma prawo do dysponowania spornym lokalem oraz przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r .- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., dowodu z tego dokumentu oraz z zeznań świadka T.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W skardze do Sądu skarżący stwierdził, że Komendant Główny Policji nie był właściwy do rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ponieważ nie jest ministrem w rozumieniu k.p.a. Sąd nie podziela tego zapatrywania skarżącego. Z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a według art. 5 ust. 2 ustawy, Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji (...). W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1893), w myśl którego w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1202/08, z 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 273/10, z 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1845/10, z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2270/11, z 4 września 2012 r. sygn. akt I OSK 267/12, wyroki WSA w Warszawie z 10 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 442/17, z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1563/16). Z powyższego wynika, że zasadą jest, że decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa, jak np. art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Oznacza to, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji o nakazaniu skarżącemu opróżnienia lokalu jest ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.), nie zaś minister właściwy do spraw wewnętrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) stwierdził, że nie ma też podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Przede wszystkim należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła, w chwili wydania decyzji, jedna z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy co do istoty (jak w postępowaniu odwoławczym), nie czyni samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję (por. np. wyroki NSA z dnia 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA 89/95, ONSA z 1985 r. nr 1, poz. 30, z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1712/06, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2405/15). Należy podkreślić, że Sąd oceniając tę decyzję bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny z chwili jej wydania. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący zarzucał, że decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2016 r. o nakazaniu skarżącemu oraz wymienionym w niej osobom opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ z dniem [...] sierpnia 2009 r. Komendant [...] Policji utracił tytuł do dysponowania tym lokalem (lokal nie został objęty porozumieniem co do dysponowania lokalami mieszkalnymi, o którym mowa w § 40a uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy). To zapatrywanie skarżącego nie jest prawidłowe. Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...], przydzielony skarżącemu jako mieszkanie funkcyjne na podstawie przepisów zarządzenia nr 82/47 Ministra Spraw Wewnętrznych z 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO (Dz.Urz. MSW z 1974 r., nr 6, poz. 20) decyzją z [...] lutego 1983 r., pozostaje nadal w dyspozycji organów Policji. Lokal nie został objęty porozumieniem na podstawie § 40a powołanej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, ponieważ został przydzielony skarżącemu przed wejściem w życie tej uchwały. NSA w wyroku z 5 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 1292/15 stwierdził, że przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie wiążąc owej dyspozycji z konkretną jednostką. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania prawem. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, których właścicielami nie są. Dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych. Prawo do jego dysponowania jest bowiem przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu. Według art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tego wynika, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie obejmuje dowodu z zeznań świadka, a ponadto jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego. Należy dodać, że skarżący nie dołączył do pisma z 24 listopada 2021 r. dokumentu, którego dotyczyć miałoby postępowanie dowodowe. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy procesowej, oddalił skargę M.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2021 r.