II SA/Wa 407/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Adam Lipiński (spr.) Protokolant stażysta referent Aleksandra Olczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu [...] listopada 2008 r. Rada Miasta S. na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto S.. W § 1 pkt 1 uchwały ustalono stałą opłatę miesięczną w wysokości 150 złotych za jedno dziecko. W § 1 pkt 2 wprowadzono niższą opłatę, jeśli do przedszkola uczęszczało kolejne dziecko z tej samej rodziny - 129 złotych za drugie dziecko i 1 złoty za każde następne z rodziny wielodzietnej. W § 2 stwierdzono, iż opłatę należy uiszczać również w razie nieobecności dziecka w przedszkolu. Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Uchwale nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2008 r. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 uchwały stałych miesięcznych opłat za świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową, które nie odnosiły się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji naruszały zasadę ekwiwalentności świadczeń. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w S. wskazał, co następuje: Uchwała powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i jakiej wartości wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Takiego charakteru nie ma opłata o charakterze miesięcznym - stałym i ryczałtowym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. W § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały brak jest takiej konkretyzacji. Świadczenia zostały opisane w sposób niepozwalający na weryfikację, jakie usługi są w rzeczywistości świadczone i czy faktycznie przekraczają one zakres podstawy programowej. Rada Miasta S. nie sprostała obowiązkowi wskazania w uchwale konkretnych świadczeń wykraczających poza minimum programowe i przypisania do nich konkretnych opłat, wyrażonych w jednostkach pieniężnych, które znajdowały pokrycie w rzeczywiście poniesionych kosztach. Przyjęcie opłaty stałej i ryczałtowej za nieokreślone świadczenia uniemożliwiło także rodzicom ewentualną redukcję kosztów ponoszonych przez nich za korzystanie dziecka z przedszkola poprzez rezygnację z części oferowanych zajęć. Wyliczona opłata nie stwarzała nawet pozorów ekwiwalentności świadczeń, skoro uiszczać należało ją również w razie nieobecności dziecka w przedszkolu (§ 2 uchwały), zaś kwota ta była symboliczna w przypadku uczęszczania do przedszkola kilkorga dzieci. Zatem zaskarżona uchwała jest nieważna z mocy prawa, co wynika z treści art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na poparcie swoich twierdzeń Prokurator przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych to jest: wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r., OSK 1646/09; z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawach II SA/Go 1025/09 i II SA/Go 962/09. Zdaniem Prokuratora niniejsza uchwała jest aktem prawa miejscowego, dlatego możliwe jest stwierdzenie jej nieważności, pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia oraz mimo, iż została ona uchylona w związku z podjęciem przez Radę Miasta S. kolejnej uchwały - nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż zgodnie z treścią art. 79 ust. 1a ustawy o systemie oświaty, przedszkola publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego były zakładami budżetowymi, które pokrywały koszty swojej działalności z dotacji w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na zadania oświatowe oraz z przychodów własnych. W praktyce funkcjonowanie przedszkoli nie było w pełni finansowane przez budżet gminy. Konieczne zatem było dofinansowanie ze strony rodziców. Wpływy z tego tytułu powinny być stałe. Uniezależnienie wysokości wpływów tych środków finansowych od miesięcznej frekwencji dzieci mogłoby destabilizować funkcjonowanie przedszkola, w tym w szczególności zabezpieczenia wynagrodzeń osobowych pracowników przedszkola, realizujących zadania opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową. Ustalona w uchwale opłata 150 zł miesięcznie za zajęcia opiekuńczo-wychowawcze w zakresie i wymiarze przekraczającym realizację podstaw programowych wychowania przedszkolnego nie pokrywała wydatków tych usług. Całkowity koszt utrzymania jednego dziecka w przedszkolu w 2008 r. wynosił – 717 zł, w tym w wymiarze przekraczającym podstawę programową (pobyt dziecka ponad 5 godzin dziennie) wyniósł – 319 zł. Z kolei samo wynagrodzenie nauczycieli realizujących zadania opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wyniosło w tymże roku, w przeliczeniu na jedno dziecko – 172 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w doktrynie i w orzecznictwie. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy uznać iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m. in. wyroki: NSA z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05; NSA z 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09; WSA w Opolu z 9 marca 2010 r., II SA/Op 432/09; WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 września 2010 r., II SA/Go 515/10; WSA we Wrocławiu z 8 grudnia 2010 r., IV SA/Wr 611/10; WSA w Gliwicach z 12 marca 2012 r., IV SA/GL 503/11, publ. http://cbois.nsa.gov.pl) oraz doktryna (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W § 1 ust. 1 uchwały określono stałą miesięczną opłatę za świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową, które nie odnosiły się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji naruszały zasadę ekwiwalentności świadczeń. Uchwała powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i jakiej wartości wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty. W taki sposób, aby móc wyraźnie określić, jakie zajęcia wykraczają poza podstawę programową. W niniejszej uchwale nie podjęto nawet próby ogólnego określenia tych zajęć. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z tych zajęć przez dzieci. Takiego charakteru nie ma opłata o charakterze miesięcznym - stałym i ryczałtowym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. Wyliczona w uchwale opłata nie stwarzała nawet pozorów ekwiwalentności świadczeń, skoro uiszczać należało ją również w razie nieobecności dziecka w przedszkolu (§ 2 uchwały), zaś kwota ta była symboliczna w przypadku uczęszczania do przedszkola kilkorga dzieci. W tym miejscu należy określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa, a ustawodawca nie określił także reguł, według których powinna być ona ustalona. Dotyczy to zwłaszcza relacji, w jakiej powinna pozostawać wysokość ww. opłaty w stosunku do wartości pieniężnej świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach sądy administracyjne odwołują się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który m. in. w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3, Dz. U. 2006/15/119) podał, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym". Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., I OSK 2315/11, wyrok NSA z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12, publik. http://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde ze świadczeń z osobna i wskazywać wysokość opłaty za każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Opłata musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko (por. m. in. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012 r., II SA/Go 339/12, w Poznaniu z 24 października 2012 r., IV SA/Po 944/12 i powołane tam orzecznictwo oraz wyroki NSA z 25.02.2011 r., I OSK 2035/10, z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, z 3 listopada 2010 r., I OSK 1386/10, z 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09 i inne, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Na podkreślenie zasługuje przy tym, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i dlatego też opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Zaznaczenia bowiem wymaga, że odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 15 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych standardów. Argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę abstrahuje od wyżej określonych zasad prawnych ustalania odpłatności za świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową. Skupia się ona na samym finansowym zagadnienie poszukiwania środków na finansowanie takich świadczeń, abstrahując o uwarunkowań prawnych. Z tych względów argumentacja taka jest chybiona. Reasumując: ustalenie w § 1 i § 2 uchwały wysokości opłaty za korzystanie ze świadczeń udzielanych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności tych świadczeń. Oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Miasta S. granic delegacji ustawowej. Sąd, mając na względzie treść i charakter zaskarżonej uchwały, rozumianej jako akt prawa miejscowego stanowiący całościową regulację kwestii ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane w gminie przez przedszkole publiczne, uznał, że uchwała ta winna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego. Zostały bowiem zakwestionowane jej zasadnicze zapisy, co czyni bezcelowym funkcjonowanie uchwały w pozostałym zakresie. W powyższym stanie sprawy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.