II SA/Wa 774/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], odmawiającą przyznania A. M. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił kumulatywnie wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. W świetle art. 83 powołanej ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ stwierdził, po wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego, iż w sprawie nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zainteresowany nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał on wpływu. Z dokumentacji rentowej wynika, że na przestrzeni 44 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 19 lat i 6 dni. Natomiast w ocenianym 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udowodniono 3 lata, 9 miesięcy i 1 dzień tych okresów. Prezes ZUS wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt I OSK 378/08). Natomiast z akt sprawy wynika, iż od [...] października 2004 r. do [...] grudnia 2005 r., od [...] czerwca 2007 r. do [...] lipca 2008 r., od [...] lipca 2009 r. do [...] września 2010 r. oraz od [...] czerwca 2011 r. do [...] kwietnia 2013 r. nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi zatem do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w wyżej wymienionym okresie nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały stronie kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy została u wnioskodawcy ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2013 r. dopiero od [...] kwietnia 2013 r. Odnosząc się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie, wskazującej na wystąpienie przerw w ubezpieczeniu z uwagi na brak możliwości zatrudnienia, organ podniósł, iż trudności w znalezieniu pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody w zatrudnieniu, a stan zdrowia ubezpieczonego pozwala na podjęcie zatrudnienia, nie mogą być uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą. Trudności w znalezieniu pracy i stan wysokiego bezrobocia w Polsce są bowiem okolicznościami powszechnymi, podczas gdy tylko udowodnione zupełnie szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia przez Prezesa ZUS (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2001 r. sygn. akt II SA 932/01). Także fakt zarejestrowania w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy, bowiem zgodnie z przepisami ww. ustawy okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w Urzędzie Pracy nie stanowi ani okresu składkowego, ani okresu nieskładkowego. W związku z powyższym, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, organ nie stwierdził, aby w sprawie zaszły szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia przez wnioskodawcę warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Nadto Prezes ZUS ustalił na datę orzekania, iż wnioskodawca prowadził wspólne gospodarstwo z matką, która pobierała emeryturę w wysokości kwocie 2.333,71 zł brutto. Wykazany dochód na osobę w rodzinie wynosił zatem 1.166,85 zł, co nie pozwało na uznanie, iż strona nie posiada niezbędnych środków utrzymania, warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Organ podkreślił, iż brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2014 r. wynosi 844,45 zł. Powyższy pogląd znalazł odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1553/05 i z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 365/06). Jakkolwiek w subiektywnym odczuciu strony dochód w kwocie 1166,85 zł brutto miesięcznie na osobę w rodzinie może nie być wystarczający do zapewnienia niezbędnych środków utrzymania, to jednak organ rozstrzygający sprawę w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, musi kierować się obiektywizmem. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ustawy - przez pryzmat osiąganych dochodów - jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się, jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Owszem, te potrzeby organ ma obowiązek ocenić, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskanych dochodów. Prezes ZUS wyjaśnił, iż przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r. sygn. akt: II SA 4189/01). Jakkolwiek wykazany dochód przypadający na członka rodziny może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto wskazał, iż w decyzji organu brak jest prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a zawarte w uzasadnieniu decyzji bardzo ogólne twierdzenia nie przekonują co do słuszności jej rozstrzygnięcia. Dokonana zaś przez organ administracji ocena okoliczności sprawy przekracza granice swobody interpretacji przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż w rozpoznawanej sprawie organ nie miał podstaw do przyjęcia, iż wnioskodawca nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżący jest bowiem osobą bardzo ciężko chorą, całkowicie niezdolną do pracy, po ciężkiej operacji, która uratowała mu życie. Raz w miesiącu przebywa w szpitalu, gdzie wykonywany jest niezbędny zabieg. Ma udowodnione 19 lat i 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w ostatnim 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, legitymuje się blisko 4-letnim okres ubezpieczenia. Odnosząc się do przerw w zatrudnieniu skarżący podniósł, że nie może obecnie ponosić konsekwencji za to, iż zakłady pracy, w których pracował zniknęły z rynku pracy, a pracodawcy u których podejmował zatrudnienie nie odprowadzali należnych składek ZUS. W ocenie skarżącego, przy orzekaniu w sprawach świadczeń w drodze wyjątku długość stażu ubezpieczeniowego nie ma decydującego znaczenia. Istotne są natomiast przyczyny, które spowodowały brak uprawnień ubiegającego się o takie świadczenie, do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które daną osobę czynią nieatrakcyjną na rynku pracy i pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Z dniem [...] kwietnia 2013 r. ustalono u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy, która istniała na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, natomiast potwierdzeniem jego problemów zdrowotnych jest dokumentacja medyczna. Nadto Prezes ZUS przyjął, że dochód przypadający na członka rodziny nie wskazuje, aby skarżący pozostawał bez niezbędnych środków do życia, gdyż prowadzi wspólne gospodarstwo z matką, która pobiera emeryturę. Niezrozumiałym stał się dla skarżącego fakt, na jakiej podstawie organ stwierdził, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką, a dochody na członka rodziny nie wskazują na brak środków utrzymania. Ocena, czy osoba pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym zależy od okoliczności konkretnego przypadku, przy czym sam fakt wspólnego zamieszkiwania nie może tu mieć decydującego znaczenia (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 864/08 i WSA w Lublinie z 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 587109). Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu. Wszystkie te elementy powinny być uzupełnione cechami stałości. Oznacza to, że chwilowe pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się mieszka, nie oznacza jeszcze prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Prezes ZUS w tym zakresie nie przeprowadzał wywiadu środowiskowego, nie dokonywał wizji lokalnej, na podstawie której można byłoby stwierdzić prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego. Nie ustalił nawet, kto w mieszkaniu matki skarżącego jest zameldowany i kto z nią mieszka oraz jakie ma warunki lokalowe. Swoje przypuszczenia i stwierdzenia oparł jedynie na wskazanym przez stronę w odwołaniu adresie, który to skarżący podał jako adres do korespondencji. Skarżący jest zameldowany w mieszkaniu, które posiada wspólnie z żoną, z którą od wielu lat jest w separacji i ma orzeczone alimenty na małoletniego syna. Z uwagi na fakt, że nie posiada żadnych dochodów i nie ma żadnych środków na utrzymanie ani na alimenty nie może zamieszkać we wspólnym mieszkaniu z byłą żoną. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Prezes ZUS m.in. stwierdził, iż organ nie ma podstaw do czynienia "wywiadu środowiskowego", lecz wbrew stanowisku strony poczynił szczegółowe ustalenia odnośnie miejsca zamieszkania skarżącego i osób pozostających wraz z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Sam skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie wskazał wprost, iż mieszka i pozostaje na utrzymaniu matki. Zatem poczynione w skardze wywody są reakcją na konsekwencje w postaci stanowiska organu i odmowę przyznania renty w drodze wyjątku ze względu na posiadanie przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu, który dawałby Sądowi podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty - nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, należy podzielić stanowisko organu w przedmiocie braku w niniejszej sprawie wszystkich przesłanek, które w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu umożliwiałyby przyznanie świadczenia. Po stronie skarżącej nie zachodzi bowiem przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje ją z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Jak słusznie wskazał organ, przesłanka niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. I OSK 112/06 - publ. LEX nr 321169; z dnia 7 sierpnia 2000 r. sygn. II SA 815/00 - publ. LEX nr 55028). W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, iż skarżący w dacie orzekania dysponował niezbędnymi środkami utrzymania. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia [...] października 2013 r., będąc świadomym odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań, skarżący oświadczył, iż od listopada 2004 r. mieszka i pozostaje na utrzymaniu matki, która uzyskuje dochód ze świadczenia emerytalnego w wysokości 2.333,71 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zakwestionował poczynionych przez organ ustaleń, nie sprecyzował swego oświadczenia, a jedynie potwierdził, że nie osiąga żadnych dochodów, pomaga mu matka z niewielkiej emerytury, a rodzeństwo pomaga mu wykupić leki. Nie można zatem czynić organowi zarzutu, iż nienależycie ustalił stan faktyczny sprawy. Organ bowiem w znacznej mierze opiera się na dokumentach i oświadczeniach złożonych przez wnioskodawcę, albowiem to na nim spoczywa ciężar wykazania faktów, z których następnie wywodzone są określone skutki prawne. Skoro pomiędzy stanowiskiem strony a materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nie występują rozbieżności, to trudno obarczać organ winą, że z urzędu nie dokonuje czynności zmierzających do obalenia już dokonanych ustaleń, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, iż inicjatywa dowodowa spoczywa na wnioskodawcy. Należy podkreślić, iż wskazana powyżej kwota, w rozbiciu na 2 osoby w gospodarstwie domowym skarżącego i jej matki, daje dochód na jedną osobę w rodzinie w wysokości 1.166,85 zł, co przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 844,45 zł. Powyższe ustalenia pozwalały zatem organowi przyjąć, iż skarżący dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Powyżej zaprezentowany pogląd posiada silne umocowanie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (przykładowo wyrok z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1721/09). Ma to na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Przyjmuje się również, iż wyznacznikiem takim może być także renta socjalna przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268 ze zm.). Przedmiotowa renta również uznawana jest za świadczenie umożliwiające zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, choć stanowi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy – patrz wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2248/12). Ustalając niezbędne minimum dochodowe bierze się pod uwagę zwiększone wydatki osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, która z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśla się także, iż "... oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie można też abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania" – patrz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 150/10. Skoro w sytuacji skarżącego przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku, a tym samym przesądzająca treść rozstrzygnięcia. Skarżący dopiero w skardze wyraził dezaprobatę dla poczynionych przez organ ustaleń odnoszących się do wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego z matką, jak też na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. oświadczył, iż obecnie mieszka u brata na wsi. Powoływanie się przez stronę na tym etapie postępowania na zmianę okoliczności faktycznych sprawy, nie wpływa na ocenę poprawności wydanej w sprawie decyzji Prezesa ZUS, lecz może stanowić jedynie podstawę do ponownego złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i ponownego rozpatrzenia sprawy w jej zmienionym stanie faktycznym. W analizowanym przypadku nie sposób nie dostrzec stosunkowo dużego staży pracy skarżącego (na 44 lat aktywności zawodowej - 19 lat pracy). Jednak ta okoliczność, choć ze zrozumiałych względów podnoszona przez stronę, w żaden sposób nie mogła wpłynąć na ocenę jednej z czterech samodzielnych przesłanek podlegających badaniu w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.