II SA/Wa 79/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję Komendant Główny Policji, dalej "KGP", decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji w [...], dalej "K[...]P", z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania P.K., dalej "skarżący", równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu [...] kwietnia 2023 r. skarżący złożył w Wydziale Zaopatrzenia Szkoły Policji w [...] oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres od [...] kwietnia 2023 r. K[...]P decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że skarżący rozkazem personalnym nr [...] KGP z dnia [...] marca 2019 r. został przeniesiony z dniem [...] maja 2019 r. do dalszego pełnienia służby w Szkole Policji w [...]. Skarżący zajmuje wspólnie z żoną oraz córką dom jednorodzinny w P. przy ul. P., którego właścicielem jest jego żona. Organ stwierdził, że P. jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171, z późn. zm.). Organ ustalił to po analizie możliwości dojazdów funkcjonariusza z miejsca zamieszkania w miejscowości P. do [...] oraz w obrębie [...] do Szkoły Policji i z powrotem, z uwzględnieniem najdogodniejszych połączeń w powiązaniu z godzinami jego służby. Od wyżej wymienionej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania KGP decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie K[...]P decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W podstawie prawnej organ I instancji wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", art. 92 w zw. z art. 88 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171, z późn. zm.) oraz § 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 649, z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości skarżący zajmuje wraz z żoną oraz córką dom jednorodzinny w P. przy ul. .. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby, tj. [...] i z powrotem do miejsca jego zamieszkania, tj. P., wynosi łącznie 3 godziny i 4 minuty i przedstawia się następująco: Przejazd (najbliższy przystanek komunikacji miejskiej – P.). Droga do miejsca pełnienia służby przystanek P., linia [...] 05:28 przystanek D. Dworzec PKP 05:48 (20 min.) przesiadka (32 min.) stacja D. Dworzec PKP 06:20 stacja K. Dworzec PKP 07:07 (99 min.) Przejazd: ZTM, Koleje [...]. Powrót do miejsca zamieszkania (najbliższa stacja PKP K.) stacja K. Dworzec PKP 16:09 stacja D. Dworzec PKP 16:44 (35 min.) przesiadka (32 min.) przystanek D. PKP, linia [...] 17:16 przystanek P., 17:34 (85 min.) Przejazd: Kolej [...], ZTM Łączny czas przejazdu w obie strony wynosi 3 godz. 4 min. Dalej organ podniósł, że w przedstawionym przez skarżącego sposobie dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem skarżący ma przerwę w podróży wynoszącą 32 minuty i wynikającą z przesiadki w miejscowości D.. Uwzględniając zatem przesiadki w obie strony czas dojazdu i powrotu wydłuża się łącznie aż o 1 godzinę i 4 minuty. Organ zaznaczył, że wskazany przez skarżącego w oświadczeniu mieszkaniowym dojazd (P. – [...]) jest jednym z wielu, który pozwala na przyjazd do miejsca pełnienia służby na czas. W ocenie organu funkcjonariusz w sposób intencyjny wybrał w oświadczeniu połączenie, którego czas przekracza 2 godziny w obie strony, przy jednoczesnym zignorowaniu tych pozostałych połączeń, które tego czasu nie przekraczają. K[...]P wskazał, że dokonując ponownej analizy możliwości dojazdów funkcjonariusza z miejsca zamieszkania w miejscowości P. do [...] oraz w obrębie [...] do Szkoły Policji i z powrotem, z uwzględnieniem najdogodniejszych połączeń w powiązaniu z godzinami jego służby, ustalił, iż miejscowość P. jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o Policji. Organ wyjaśnił, że wziął pod uwagę rozkłady jazdy przewoźnika komunikacji autobusowej - Zarządu Transportu Metropolitalnego i kolejowej - Kolei [...]. Oceny dokonano mając na uwadze godziny służby pełnionej przez funkcjonariusza w Szkole Policji w [...]. Ustalono, że skarżący pełni służbę na stanowisku [...] w Zakładzie [...] od poniedziałku do piątku w godzinach 7:30-15:30. K[...]P podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, iż "uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 93 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 319/22). Organ zaznaczył, że rzetelnie i wnikliwie przeanalizował możliwość przejazdu odwołującego się do miejsca pełnienia służby i z powrotem oraz wykazał, że zarówno czas dojazdu jak i rodzaj środka transportu spełniają przesłanki wskazane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 649, z późn. zm). Dalej K[...]P wskazał, że o dogodności danego dojazdu decyduje każdorazowo indywidualna sytuacja funkcjonariusza i jego możliwości, dopiero na takiej podstawie organ dokonuje subsumpcji (przyporządkowania) stanu faktycznego. Biorąc pod uwagę w szczególności miejsce zamieszkania policjanta, konkretny przejazd, przystanek, godziny pełnienia służby. Dopiero po zbadaniu czy przesłanki te spełniają warunki przywołanego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. organ wydaje odpowiednią decyzję. Zgodnie z danymi posiadanymi przez Szkołę Policji w [...] żaden inny funkcjonariusz, poza skarżącym nie zamieszkuje w miejscowości P.. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 88 ust. 4 ww. ustawy o Policji miejscowością pobliską, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. K[...]P wyjaśnił, że przyjął jako najbliższy miejsca zamieszkania przystanek P. i najbliższy miejsca pełnienia służby przystanek K., tj. inny niż wskazana przez skarżącego stacja kolejowa [...]., który to przystanek pozwala na nie tylko krótszą drogę pieszą z przystanku do Szkoły Policji w [...], lecz także na wcześniejsze pojawienie się funkcjonariusza w miejscu pełnienia służby. Zdaniem organu zabezpiecza to w sposób odpowiedni czas na właściwe dotarcie do stanowiska służby oraz przygotowanie się do jej rozpoczęcia. Organ zaznaczył, że całkowity czas przejazdu nie może uwzględniać, zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, czasu przejazdu w obrębie miejscowości, w której policjant mieszka lub wykonuje obowiązki służbowe. Następnie organ podał, że sprawdzono aktualny rozkład jazdy różnych środków komunikacji publicznej na wymienionej trasie i godziny przejazdów przedstawiają się następująco: Droga do miejsca pełnienia służby (najbliższy przystanek komunikacji miejskiej – P.) przystanek P., linia [...] 05:28 przystanek B. Dworzec PKP 05:50 (22 min.) przesiadka (11 min.) stacja B. dworzec PKP 06:01 stacja [...], dworzec PKP 06:16 (15 min.) przesiadka niewliczona przystanek K., linia 11 06:42 (niewliczone) przystanek K. 07:11 (niewliczone) Razem 48 min. Przejazd: ZTM, Koleje [...] Powrót do miejsca zamieszkania (najbliższy przystanek komunikacji miejskiej – K.) przystanek K., linia [...] 16:08 przystanek K. 16:39 (niewliczone) przesiadka (niewliczone) przystanek K., linia [...] 16:54 przystanek B. 17:24 (30 min.) przesiadka (3 min.) przystanek B., linia [...] 17:27 przystanek L. do P. 17:42 (15 min.) przesiadka (8 min.) przystanek L. do P., linia [...] 17:50 przystanek P. 17:58 (8 min.) Przejazd: ZTM Razem 64 min. Łączny czas przejazdu w obie strony wynosi zatem 1 godz. 52 min. K[...]P wyjaśnił, że czas podróży między przystankami w obrębie [...] nie może być wliczany do czasu dojazdu, z przyczyn wskazanych powyżej, gdyż z powodu koniecznej przesiadki odbywa się w granicach miejscowości, w której policjant wykonuje obowiązki służbowe. W ocenie organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż miejscowość, w której mieszka skarżący, tj. P., jest miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości, w której pełni on służbę, tj. [...]. Czas dojazdu zainteresowanego do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie przekracza bowiem w obie strony 2 godzin. Organ stwierdził w tej sytuacji, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że wskazany przez niego w oświadczeniu mieszkaniowym sposób dojazdu jest dla niego najdogodniejszy. Skarżący zwrócił uwagę, że w sposobie dojazdu przedstawionym przez organ w drodze powrotnej ma tylko 3 minuty na przesiadkę z autobusu linii [...] na autobus linii [...]. Skarżący zarzucił również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na próżno szukać wnikliwej analizy, czy w godzinach natężonego ruchu w aglomeracji [...] i [...] jest to w ogóle możliwe. Skarżący zakwestionował twierdzenia organu wskazujące na dogodność przedstawionego przez organ połączenia. Zwrócił też uwagę, że z zaproponowanego przez organ sposobu dojazdu wynika, że jego powrót do domu nastąpiłby 24 minuty później, niż powrót do domu w układzie połączeń wskazanym przez skarżącego w oświadczeniu mieszkaniowym. Dodatkowo skarżący zarzucił, że organ w ustalonym przez siebie sposobie dojazdu z domu do miejsca pełnienia służby przewidział dwie przesiadki, a w drodze powrotnej aż trzy przesiadki. Skarżący podniósł ponadto, że pociągiem, który uwzględnił on w sposobie dojazdu wskazanym w oświadczeniu mieszkaniowym, dojeżdża inny funkcjonariusz, który otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] KGP, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu KGP powtórzył w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Odnosząc się w do zarzutów zawartych w odwołaniu KGP wskazał, że organ I instancji przeprowadził wnikliwą analizę zarówno przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, jak i dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ administracyjny ocenia indywidulanie każdą sprawę, kwestia uznania danej miejscowości za miejscowość pobliską dokonana została na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób wyczerpujący, analizując różne połączenia i uznając jedno z nich za najbardziej dogodne dla strony. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty oraz stan faktyczny sprawy, zdaniem KGP należy uznać, że organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy, że skarżący posiada lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby, ergo ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe i nie przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zintensyfikowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, gdzie bez uzasadnionej przyczyny organ nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygnięcia spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi, w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; 3. art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydawaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z której nie wynika dlaczego organ II instancji nie odniósł się w swojej decyzji do zapisów z odwołania z dnia [...] września 2023 r. świadczących o tym, że inny nauczyciel policyjny pełniący służbę w Szkole Policji w [...] może dojeżdżać do miejsca pełnienia służby Kolejami [...] (tym samym pociągiem wskazanym przeze skarżącego w oświadczeniu mieszkaniowym), a skarżącego organy pozbawiają takiej możliwości, pomimo że jest to ten sam pociąg; 4. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji K[...]P z dnia [...] sierpnia 2023 r., w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. II. naruszenie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dogodny czas to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Zdaniem skarżącego godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jego zakończeniu zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania, podczas, gdy jest to niejedyna przesłanka, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie stwierdzenie jej nieważności, a ewentualnie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji z naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty zbieżne z przedstawionym w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję K[...]P orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy miejscowość, w której skarżący zamieszkuje, tj. P., jest miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości, w której pełni on służbę, tj. [...]. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl art. 88 ust. 4 ustawy o Policji "miejscowością pobliską", o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin. Zwraca się też uwagę, że ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej" na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji w orzecznictwie wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu. Teza o "obiektywnym charakterze" pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych". Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia miejscowości pobliskiej w szczególności zwraca uwagę na to, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Nawet jeżeli zatem nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r., I OSK 886/18; 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18). Podkreślenia wymaga, że uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88, 92 ust. 1 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, która pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18, wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2008 r., III SA/Kr 1007/07 oraz wyroki WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., III SA/Lu 365/14 i z 30 grudnia 2014 r., III SA/Lu 446/14). Interpretacja przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie jest przy tym prosta, odwołanie się do limitu czasu trwania dojazdu rodzi komplikacje, gdy kursy komunikacji publicznej na danej trasie różnią się czasem trwania ze względu na porę dnia lub też komunikacja publiczna między miejscowościami ma charakter ograniczony. Kryterium miejscowości pobliskiej ma nadto znaczenie dla regulacji dotyczących różnych uprawnień funkcjonariuszy, rozumienie nadawane temu pojęciu powinno pozwalać na posługiwanie się nim w zróżnicowanych stanach faktycznych. W orzecznictwie podkreśla się potrzebę wiązania połączeń komunikacyjnych z godzinami służby właśnie ze względu na przekonanie, że limit czasu dojazdu określony w ustawie powinien być realnie zachowany, a nie stanowić potencjalną możliwość. Wiąże się z tym kryterium dogodności dojazdu dla funkcjonariusza. Nie oznacza ono przekazania funkcjonariuszowi uprawnienia do wskazywania wybranych połączeń jako preferowanych. Ponieważ kryterium dotyczy czasu dojazdu do pracy i z powrotem, to dogodność połączeń oznacza właśnie ich związek z godzinami pracy i realną możliwość dojazdu w określonym czasie. Natomiast gdy czas dojazdu w różnych porach dnia jest zróżnicowany, ustalenie, czy połączenia komunikacyjne zapewniają realną możliwość dojazdu w wyznaczonym czasie, wymaga analizy okoliczności przypadku. W orzecznictwie podnosi się, że tylko jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji (zob. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1803/22, z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1639/22 oraz z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 932/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnieść też należy, że przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji odwołuje się do "miejsca zamieszkania", ale nie wyjaśnia tego pojęcia. W tej sytuacji wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa można odwołać się do regulacji zawartej w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. To zaś prowadzi do wniosku, że powołany przepis przyjmuje kryterium ustalenia "relacji" nie pomiędzy miejscami, lecz pomiędzy miejscowościami. Przyjętym w nim punktem odniesienia jest stacja (przystanek) znajdujący się w każdej z miejscowości. To oznacza, że nie można brać pod uwagę innych bliżej nieokreślonych miejsc zlokalizowanych na ich terenie, takich jak np. przystanek PKP, z którego można dostać się na stację, z której odjeżdża pociąg do miejsca pełnienia służby. Kryterium to ma charakter obiektywny i uniwersalny w tym sensie, że jego zastosowanie ma prowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, czy określone miejscowości są względem siebie pobliskie. W konsekwencji z powyższego przepisu wynika, że trzeba uwzględniać jedynie czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami, bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby były one konieczne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do tego miejsca znajdującego się w granicach danej miejscowości, w której policjant odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę. W przeciwnym razie, ta sama miejscowość, w której różni żołnierze zamieszkują i pełnią służbę, w zależności od ich konkretnych adresów zamieszkania, w jednym przypadku byłaby uznana za miejscowość pobliską, a w drugim nie (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 486/18, LEX nr 2865695, wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 540/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy zauważyć, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosił kwestie związane z dogodnością dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejsca pełnienia służby oraz realnością zachowania czasu podróży przyjętego przez organ. Skarżący podnosił, że w konfiguracji połączń przyjętych przez organ w drodze powrotnej na pewnym etapie ma tylko 3 minuty na przesiadkę do innego autobusu. Wskazywał również, że w uwzględnionym przez organ połączniu powrotnym do miejscowości zamieszkania przyjeżdża 24 minuty później niż w połączniu wskazanym w oświadczeniu mieszkaniowym. Ponadto skarżący zwracał uwagę, że w konfiguracji połączń organu w drodze do pracy ma dwie przesiadki, a w drodze do domu trzy przesiadki. Te podniesione przez skarżącego okoliczności, w ocenie Sądu, budziły poważne wątpliwości co od ustaleń organu, że P. jest miejscowością pobliską względem [...]. Istotnie bowiem w warunkach tak dużej aglomeracji jak aglomeracja [...], w godzinach wzmożonego ruch drogowego, przyjęty przez organ czas na przesiadkę wynoszący tylko 3 minuty jest bardzo krótki i stawia pod znakiem zapytania realność zachowania czasu podróży w drodze powrotnej. Wątpliwości może też budzić to, czy faktycznie organ uwzględnił najdogodniejsze dla skarżącego połączenie, skoro powrót do domu następuje 24 minuty później niż w sposobie podróży wskazanym przez skarżącego. Kwestia ilości przesiadek też może wskazywać, że uwzględniona przez organ konfiguracja połączeń nie wydaje się być najdogodniejsza. KGP w żaden sposób nie odniósł się do opisanych wyżej argumentów skarżącego przedstawionych w odwołaniu. Organ nie ocenił w żaden sposób, czy w świetle wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu okoliczności stanowisko organu I instancji wskazujące, że skarżący zamieszkuje w miejscowości pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby jest prawidłowe. Organ nie ocenił też, czy przyjęta przez K[...]P konfiguracja połączeń na trasie P. - [...] i z powrotem jest konfiguracją, incydentalną, dającą możliwość przejazdu w obie strony w czasie krótszym niż dwie godziny, a większość sposobów połączeń między tymi miejscowościami nie daje możliwości dojazdu w takim czasie, czy też nie zachodzi taka sytuacja. Tak jak już wskazano wyżej pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Ponadto limit czasu dojazdu określony w ustawie powinien być realnie zachowany, a nie stanowić potencjalną możliwość. Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. nakazują należycie umotywować podjęte rozstrzygnięcie. Podnieść również należy, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wynikającą z art. 107 § 3 k.p.a. rolą uzasadnienia jest objaśnienie toku myślenia, który doprowadził organ administracji do zastosowania lub niezastosowania przepisu prawa w konkretnej sprawie (zob. J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2012 r., str. 441). W sferze faktów (uzasadnienia faktycznego) chodzi tu o wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz wpływu tych okoliczności na treść rozstrzygnięcia. W sferze prawa (uzasadnienia prawnego) chodzi zaś o wskazanie obowiązującej normy i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981 r., str. 118 – 122). Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki z 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3235/18, z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1351/16 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie KGP naruszył powołane przepisy procedury administracyjnej w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. KGP nie dokonał przede wszystkim pełnych ustaleń stanu faktycznego, nie odniósł się przy tym w ogóle do zarzutów odwołania kwestionujących ustalenia organu I instancji, nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie uzasadnił decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 7 k.p.a. Tak jak już podniesiono wyżej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby KGP dokonał oceny prawidłowości stanowiska organu I instancji co do zasadniczej kwestii w niniejszej sprawie, tj. czy P. jest miejscowością pobliską względem [...] w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, z uwzględnieniem zarzutów odwołania. W świetle powyższego stwierdzić należało, że organ odwoławczy nie rozpatrzył należycie sprawy w II instancji. Wobec powyższego zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. Organ przede wszystkim odniesie się do zarzutów odwołania i oceni, czy prawidłowe są ustalenia organu I instancji odnośnie jego stwierdzenia, że skarżący zamieszkuje w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby W tym celu organ ewentualnie uzupełni materiał dowodowy i podda go ocenie, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżący zwolniony był z obowiązku uiszczania kosztów sądowych, a w postępowaniu przed Sądem nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.