III SA/Wa 114/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Radosław Teresiak, sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P.K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. (zwany dalej: "NUS") na podstawie tytułu wykonawczego z [...] maja 2011r. nr [...], obejmującego zaległości z tytułu podatku od towarów i usług (zwany dalej: "VAT") za II kwartał 2007r. w łącznej wysokości 19.459,20 zł (należność główna i odsetki) wszczął wobec majątku P. K. (zwany dalej "Skarżącym") postępowanie egzekucyjne. NUS w celu wyegzekwowania ww. należności, na podstawie zawiadomienia z [...] lipca 2015r. zajął wierzytelność pieniężną z tytułu zwrotu kosztów sądowych zasądzonych na rzecz Skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem sygn. akt SA/Gd 587/12. Skarżący odebrał ww. zawiadomienie 13 sierpnia 2015r., a dłużnik zajętej wierzytelności 28 lipca 2015r. 2. Skarżący w skardze na ww. czynność egzekucyjną z [...] sierpnia 2015r. wniósł o: - wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi, - uchylenie ww. zajęcia i zawieszenie postępowania administracyjnego, gdyż rozpatrzenie sprawy zależy od wyniku odrębnych postępowań administracyjnych w sprawie zarzutów na postepowania egzekucyjne, tj. wyrokami NSA z 25 marca 2015r., sygn. akt II FSK 530/13, sygn. akt II FSK 553/13 oraz II FSK 531/13, którymi to wyrokami Sąd oddalił skargi kasacyjne Dyrektora Izby Skarbowej w G. Zdaniem Skarżącego zajęcie kosztów sądowych było bezprawne, gdyż zwrot tych kosztów nie może być traktowany jak zwykła wierzytelność podlegająca zajęciu, bo koszty sądowe stanowią rodzaj daniny publicznej. 3. Dyrektor Izby Skarbowej w G. (zwany dalej: "DIS") postanowieniem z [...] października 2015r. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego, gdyż nie wystąpiły przesłanki warunkujące zawieszenie postepowania administracyjnego w trybie art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23; dalej jako "K.p.a."). 4. Skarżący w zażaleniu z 4 listopada 2015r., wniósł o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia DIS, z uwagi na naruszenie: a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016r., poz. 599; zwana dalej: "u.p.e.a.") przez bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ze skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego; b) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy zawieszenia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne. 5. Minister Rozwoju i Finansów (zwany dalej: "Ministrem") postanowieniem z [...] października 2016r. stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zażalenie Skarżącego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż art. 101 § 3 k.p.a. nie przewiduje środka zaskarżenia. Stanowisko to ma potwierdzenie w wyroku NSA z 18 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 340/13. Minister wskazał też, że skoro postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, wydane w trybie art. 134 k.p.a., ma wyłącznie charakter procesowy, nie ma podstaw oceny prawidłowości wydanego przez DIS ww. postanowienia i odniesienia się do podniesionych przez Skarżącego zarzutów. 6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia Ministra i zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie: a) art. 101 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. - przez błędną wykładnię; b) art. 134 i art. 97 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.; c) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Skarżącego Minister, dokonując wykładni art. 101 § 3 k.p.a. błędnie - zawężająco - zinterpretował zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" i bezzasadnie uznał, iż obejmuje on swym zakresem jedynie zawieszenie postępowania i odmowę zawieszenia postępowania. Możliwe było też rozpatrzenie sprawy o odmowie zawieszenia postępowania. Według Skarżącego skoro zarzutów nie rozpatrzono w ustawowym terminie załatwienia sprawy, postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Skarżący ponadto zwrócił uwagę, iż zajęcia zwrotu kosztów postępowania sądowego dokonano z naruszeniem art. 89 § 1 - 3 u.p.e.a. w związku z art. 35 § 1 u.p.e.a. - przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym zastosowaniu środka egzekucyjnego w okresie zawieszenia z urzędu postępowania egzekucyjnego ze względu na brak w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. 6. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. 2. Na wstępie należy wskazać, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego, od 15 sierpnia 2015r., nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – zwana dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie Ministra, jak również ww. postanowienie DIS spełniają ww. warunki. Sąd zauważa ponadto, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. stanowi natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli zaskarżone postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. 3. Sąd, rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, stwierdza, że skarga jest bezzasadna. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. prawo zażalenia na postanowienie przysługuje tylko w przypadku gdy tak stanowi kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa z 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2011.6.18 ), która weszła w życie 11 kwietnia 2011r. i obowiązywała w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, wprowadziła zmiany dotyczące zaskarżania postanowień wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 101 § 3 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 k.p.a. przed zmianami brzmiał: - "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Przyjmowano zatem, iż "w sprawie" oznacza, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu zawieszonego postępowania, odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił w chwili wydania zaskarżonego postanowienia: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie." Zdaniem Sądu tekst przepisu jest precyzyjny, jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym rację miał Minister wskazując w zaskarżonym postanowieniu, że zażalenie przysługiwało tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nowelizacja przepisu § 3 art. 101 k.p.a. miała służyć zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, jak i niedopuszczania do jego przewlekłości. Nie można więc obecnie wykładać tego przepisu, tak jak przed zmianą przyjmując, że zwrot "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" oznacza: – postanowienie o zawieszeniu postępowania, – postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, – postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, – postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Takie rozumienie tego przepisu było uzasadnione w poprzednim jego brzmieniu, ale nie obecnie po zmianie. Tym samym zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania", którym posłużył się ustawodawca w § 3 art. 101 k.p.a. należało rozumieć w węższym znaczeniu tzn, że obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Inne rozumienie tego przepisu byłoby sprzeczne z jego ratio legis i zamiarem ustawodawcy, który miał między innymi na celu wprowadzając zmiany, uproszczenie i zdynamizowanie (przyśpieszenie) postępowania administracyjnego. Należy również zgodzić się z poglądem, że podobnie kwestia zawieszenia postępowania i środków zaskarżenia w tym zakresie, została uregulowana w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w procedurze cywilnej (K.p.c.), na co wskazuje się w orzecznictwie sądowym (postanowienia NSA z: 23 maja 2013r. sygn. akt II OSK 1617/12, Lex nr 1370497, 18.06.2013r. sygn. akt II OSK 2296/12, Lex nr 1356312, 22 stycznia 2014r. sygn. akt II OSK 1906/12, 11 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2454/12, 17 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 2825/12). Prawidłowe było też powołanie się przez Ministra w zakresie ww. zagadnienia na orzeczenie NSA z 18 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 340/13 (dostępne na www.nsa.gov.pl). Nieuzasadniony był zatem zarzut naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez błędne - zawężające - zinterpretowanie zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania". Minister Finansów dokonał prawidłowej wykładni ww. art. 103 § 3 k.p.a. i uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. 4. Na uwzględnienie nie zasługiwały też zarzuty naruszenia art. 134 i art. 97 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Rację miał bowiem Minister Finansów wyjaśniając w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że ma ono charakter formalny, co uniemożliwiało merytoryczne odniesienie się do przesłanek, którymi kierował się DIS odmawiając zawieszenia postępowania w sprawie skargi na ww. czynność egzekucyjną. W sprawie Skarżący nie wykazał też, że miał zastosowanie przepis art. 97 k.p.a., więc nie sposób uznać, że przepis te mógł zostać naruszony przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu. Minister prawidłowo poinformował też Skarżącego, że choć błędnie w postanowieniu DIS pouczono Skarżącego o możliwości wniesienia zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, przepis art. 101 § 3 k.p.a. takiej możliwości nie przewiduje, więc Skarżący nie był uprawniony do wniesienia ww. środka zaskarżenia i organ odwoławczy – w rozpoznawanej sprawie Minister – miał obowiązek na mocy art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Skarżącego, co prawidłowo uczynił. W orzecznictwie Sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skoro nie ma normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, samo pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2001r. sygn. akt I SA/Gd 170/00). 5. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze zaskarżone postanowienie spełnia też wszelkie wymogi formalne przewidziane w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., na co wskazuje jego treść. Tym samym nie sposób uznać, że doszło do niewłaściwego zastosowanie ww. przepisu w sprawie. Minister odniósł się ponadto do podnoszonych w zażaleniu zarzutów i wyjaśnił Skarżącemu przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżone postanowienie, w tym biorąc pod uwagę odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. 6. Sąd nie był też uprawniony, badając legalność zaskarżonego postanowienia - stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na mocy art. 134 i art. 144 k.p.a. - odnosić do podniesionych w uzasadnieniu skargi zarzutów braku należytego rozpatrzenia sprawy z wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż Minister nie badał sprawy merytorycznie i wydał formalne postępowanie, które zostało przez Sąd uznane za prawidłowe – o czym świadczą ww. rozważania. 7. Skoro art. 103 § 3 k.p.a., który miał w sprawie odpowiednie zastosowanie, na mocy art. 18 u.p.e.a., nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, które wydał w sprawie DIS, skargę na postanowienie Ministra stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie DIS, należało - jako bezzasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. - oddalić.