III SAB/Wa 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka – Karasińska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Sylwester Golec, sędzia WSA Matylda Arnold – Rogiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi I.J. i J.J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej łączne zobowiązania pieniężne na 2017 r. 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych). Skarżący I. J. i J. J pismem z [...] kwietnia 2019 r. złożyli skargę na bezczynność i opieszałość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej "SKO") w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. W. nr [...]/2017 z dnia [...] maja 2017 r. ustalającej Skarżącym łączne zobowiązanie pieniężne na rok 2017. Wskazali, że do chwili obecnej SKO pozostaje w rażącej bezczynności (już prawie 2 lata). W ocenie Skarżących jest to kolejna notoryczna bezczynność i opieszałość SKO w sprawach nienależnie naliczanych podatków od nieruchomości, które nie są już ich własnością (wyrok z dnia 17 maja 2018r.sygn. akt III SA/Wa 2167/17, CBOSA). Prezydent nie wykonuje wyroku sygn. akt IV SAB/Wa 115/18 z dnia 4 października 2018r., zaś nieruchomości od 2012r nie są już własnością Skarżących: stanowią drogę gminną ul. [...]. Skarżący w uzupełnieniu skargi z [...] marca 2019 r. przekazali postanowienie Nr [...] Nr rep. [...] z dnia [...] marca 2019r. Sądu [...] dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych potwierdzające stanowisko o rażącym nękaniu Skarżących "nienależnym patologicznym a wręcz z domniemaniem przestępczego podłoża naliczania podatków od nieruchomości, które nie są ich własnością". SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, bowiem Skarżący przed złożeniem skargi nie wyczerpali środków prawnych przysługujących w postępowaniu podatkowym w sprawie zwalczania bezczynności organu podatkowego w postaci ponaglenia. Nadto SKO wskazało, że po rozpatrzeniu odwołań J. J, I. J od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]/2017, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy ww. decyzje organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że błędem jest wnioskowanie w rozpatrywanej sprawie przez Skarżących o bezczynności w rozumieniu k.p.a. Do niniejszego postępowania (podatkowego) należy odnosić standardy postępowania przewidziane w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej jako "O.p."). Okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Za niezasadne uznać także należy zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu o odrzuceniu skargi, z uwagi na niewyczerpanie instytucji "ponaglenia" z art. 141 O.p. Przepisy O.p. nie wskazują bowiem organu wyższego stopnia nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym i nie wskazują żadnego innego organu, do którego można wnieść ponaglenie na bezczynność SKO. Należy zatem uznać, że w przypadku bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (podobnie postanowienie z 19 grudnia 2017 r., sygn. II FSK 3297/15, zob. też orzeczenia: z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 1262/11, z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt FSK 2142/04, z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt III SAB/Wa 41/09, CBOSA). W konsekwencji należało przyjąć, że w sprawie, mimo braku ponaglenia, dopuszczalne było wniesienie skargi w trybie art. 149 p.p.s.a. Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy miała miejsce bezczynność organu odwoławczego. Dalsze rozważania należy poprzedzić spostrzeżeniem, że istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach skarg na bezczynność jest ustosunkowanie się przez sąd do istniejącego w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania stanu bezczynności organu, polegającego na zobowiązaniu tego organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. J. Drachal, M Jagielski, R. Stankiewicz (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wydanie, Warszawa 2015 r., s. 78, teza 6; por. też np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r., I OSK 2472/13). Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, kiedy z reguły nie dochodzi do załatwienia sprawy, ale z uwagi na podejmowanie czynności procesowych niezmierzających ku temu, a więc najczęściej tzw. czynności pozornych, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15, gdzie NSA stwierdził też, że w przypadku załatwienia wniosku strony przed wniesieniem skargi na bezczynność skarga taka powinna zostać oddalona). Nadto wymaga podkreślenia, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądowej pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., I OSK 1797/16). Skoro celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcie czynności. Jeżeli organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Pogląd taki jest wyrażony zarówno w doktrynie jak i w judykaturze (zob. orzecznictwo i piśmiennictwo powołane w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1062/15, także wyroki: z dnia 22 kwietnia 2015 r., II FSK 235/15, z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 238/15, z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1752/11, z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15, z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 24/16, z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 3/16, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/15, z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 123/16). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w postępowaniu mającym za przedmiot rozpatrzenie odwołania od decyzji ustalającej łączne zobowiązanie podatkowe za 2017 r. stwierdzono bezczynne prowadzenie postępowania. Odwołanie od decyzji ustalającej łączne zobowiązanie na 2017 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji [...] czerwca 2017 r. Odwołanie wraz z aktami sprawy do SKO wpłynęło [...] czerwca 2017 r. (pismo przewodnie wraz z poświadczeniem wpływu w aktach administracyjnych). Prezydent przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. przekazał do SKO zwrotne potwierdzenia odbioru i wypisy z rejestru gruntów (poświadczenie wpływu do SKO z [...] sierpnia 2017 r. w aktach podatkowych sprawy). Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] marca 2019 r. i doręczona, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru załączonego do akt administracyjnych, dopiero [...] kwietnia 2019 r. Sąd nie doszukał się w okresie pomiędzy [...] sierpnia 2017 r. a [...] kwietnia 2019 r. żadnych przejawów aktywności organu odwoławczego i nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy był bezczynny. Nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów nie została wydana decyzja. Zgodnie z art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Ustawodawca w art. 121 § 1 O.p. nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast w art. 125 O.p. zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazań wynikających z tych przepisów SKO nie wykonało. W ocenie Sądu stwierdzone przekroczenie terminu załatwienia sprawy o wskazany okres musi być w realiach sprawy, w której Strona domaga się jednoznacznego rozstrzygnięcia jej sytuacji prawnej z uwagi na uprzednio wydane względem niej rozstrzygnięcia Sądu, uznane za znaczące, ewidentnie wskazujące na zaniedbanie organu administracji. Stopień przekroczenia terminu, jak i brak podjęcia w tym czasie jakichkolwiek czynności świadczą o zaistnieniu w sprawie rażącej bezczynności tym bardziej, że rozpatrywana sprawa nie wymagała podejmowania skomplikowanych i czasochłonnych czynności. Organy powinny tak organizować pracę swoich komórek organizacyjnych, aby należycie wywiązywać się z nałożonych na nie zadań. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzekł jak w sentencji wyroku. Dlatego Sąd orzekł z o wymierzeniu organowi sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota 500 zł grzywny wypełni funkcję ochronną na przyszłość i będzie stanowić dostateczne zadośćuczynienie (moralne) za opisaną wyżej rażącą bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ, zważywszy na jej finalne załatwienie, a jej wysokość jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa przez organ. Nie ma bowiem żadnego wytłumaczenia dla pozostawiania sprawy przez aż tak długi czas bez żadnych czynności. Jest to niewątpliwie sytuacja stresująca dla Strony, pozostawiająca ją w niepewności co do istnienia wymierzonego zobowiązania. Sąd nie wskazał natomiast w orzeczeniu o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16, w obecnym stanie prawnym (zmiana art. 149 § 1 p.p.s.a. i ujęcie w nim trzech różnych rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność miała miejsce w 2015 r.) sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) (por. też wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, oraz z dnia 19 grudnia 2019 r., I FSK 2175/18) . Rozstrzygnięcie takie ma w gruncie rzeczy dla Skarżących charakter neutralny - nie przesądza o żadnych prawach czy obowiązkach Skarżących, nie zmienia też oceny prawnej żadnego z aspektów badanej sprawy. Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pełni podziela. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 §1 pkt 3, § 1a w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.