IV SA/Wa 1323/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Miasta J. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić sprzeciw I.1. Burmistrz Miasta J. postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] zawiesił do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie dłużej jak na 9 miesięcy od daty złożenia wniosku, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na cele usługowe, usytuowanego na działce ew. nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w J. I.2. Zażalenie na ww. postanowienie złożył T. P.. I.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. II.1. Sprzeciw od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto J. reprezentowane przez Burmistrza Miasta J.. II.2. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie skargi, jako wniesionej przez organ, który wydał postanowienie w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III.1. Sprzeciw podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie Miasto J. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego, albowiem Burmistrz Miasta J. wydał postanowienie w pierwszej instancji. III.2. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi (sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej, Burmistrz Miasta J. nie jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym wydał postanowienie w pierwszej instancji. Wynika to z ogólnej zasady, że nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Należy wskazać, że stanowisko takie jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny już od początku działalności tego Sądu. W jednym ze swych wyroków (zob. wyrok NSA z 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82, orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 i art 29 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej. Z kolei w postanowieniu z 15 października 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90, orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd stwierdził natomiast, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieoczekiwanych konsekwencji również na gruncie stosowania przepisów proceduralnych, na przykład do pozbawienia znaczenia przepisów różnicujących wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony albo wywodzenia dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po jej doręczeniu adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla swoich interesów. Przede wszystkim zaś przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje organ tej jednostki samorządu terytorialnego. W rezultacie ani gmina, ani żaden organ gminy nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Podobny pogląd wyrażano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okresie obowiązywania ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W szczególności wywodzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). III.3. Takie stanowisko należy, zdaniem Sądu, przyjąć również na gruncie obecnie obowiązujących przepisów procesowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie p.p.s.a. przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie NSA 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; postanowienie NSA z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; wyroku NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13 – CBOSA). Należy wreszcie zauważyć, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Zgodnie z tezą tej uchwały "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem NSA, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawioną na jego poparcie argumentację jurydyczną. Warto dodać, że pogląd ten pozostaje w zgodności z przepisami Konstytucji RP (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139. III.4. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Burmistrz Miasta J. działał jako organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. W tej sytuacji Burmistrz Miasta J. nie był stroną postępowania administracyjnego ani nie przysługiwała mu legitymacja do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, za poglądem o niedopuszczalności sprzeciwu burmistrza miasta w sprawie, w której wydał on decyzję jako organ I instancji pełniąc funkcję starosty, przemawiają wszystkie argumenty natury systemowej i celowościowej powołane m. in. w orzeczeniach wydanych w sprawach I OSK 820/13 oraz OSK 1555/04, a także argumenty zawarte w uchwale powiększonego składu NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Reasumując, zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej. Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Ponadto, podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał postanowienie w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Należy w końcu dodać, że Miasto J. ma otwartą możliwość zwrócenia się do prokuratora, jeżeli w ocenie Miasta postanowienie organu II instancji jest niezgodne z prawem (art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz art. 184 k.p.a.). III.5. Jeżeli chodzi o formę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, to zdaniem Sądu właściwie jest tu wydanie postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu jako niedopuszczalnego z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.), a nie wydanie wyroku oddalającego skargę. Zasadniczo w orzecznictwie przyjmuje się, że brak po stronie skarżącego interesu prawnego uzasadnia oddalenie, a nie odrzucenie skargi. Interes prawny w zaskarżeniu aktu administracyjnego jest bowiem kategorią prawnomaterialną, wymagającą poczynienia stosownych ustaleń i rozważań w tym kierunku (por. np. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., I OSK 1351/14, CBOSA). W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o ocenę, czy wnoszące sprzeciw Miasto J. ma interes prawny w kwestionowaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylającej postanowienie Burmistrza Miasta J.. Motywem niniejszego rozstrzygnięcia nie jest kwestia materialnoprawna, a proceduralno – ustrojowa związana z funkcją i strukturą postępowania administracyjnego, tj. teza, że organ I instancji nie może wnieść sprzeciwu do sądu administracyjnego od postanowienia wydanego przez organ II instancji. Warto dodać, że pogląd o istnieniu w takim przypadku podstaw do odrzucenia skargi (również sprzeciwu), a nie jej oddalenia, sformułowano m. in. w wyroku NSA z 24 maja 2006 r., II FSK 818/05 oraz w cytowanym już wyżej postanowieniu NSA z 20 marca 2012 r. II OSK 652/12 (CBOSA). III.6. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.