IV SA/Wa 1439/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Asesor WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 12 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. Spółdzielni Mieszkaniowej "U." z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 19 kwietnia 2024 r., nr DOA-WSzOP.660.3.2024.AWO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji zmieniającej decyzję ostateczną 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] stycznia 2024 r., znak [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz R. Spółdzielni Mieszkaniowej "U." z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z 19 kwietnia 2024 r. nr DOA-WSzOP.660.3.2024.AWO (dalej "zaskarżone postanowienie") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" albo "Organ"), po rozpatrzeniu zażalenia R. Spółdzielni Mieszkaniowej "U." (dalej "Skarżąca") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej "RDOŚ") z 10 stycznia 2024 r., znak: WPN-II.660.1579.2023.AB, umarzające w całości postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji zmieniającej decyzję Marszałka Województwa M. (dalej "Marszałek") z 7 grudnia 2021 r. nr 1534/2021/PE-ZD-ll, zezwalającej Skarżącej na usunięcie drzewa, utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy. II. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: 1. Pismem z 15 grudnia 2023 r., znak: PE-ZD-II.7120.3.1112.2021.PL, Marszałek zwrócił się do RDOŚ z wnioskiem o uzgodnienie na podstawie art.83a ust.2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (t.j. z 2023 r., poz.1336 z późn.zm.), dalej "u.o.p.", projektu decyzji zmieniającej decyzję Marszałka nr 1534/2021/PE-ZD-ll z 7 grudnia 2021 r., zezwalającą Skarżącej na usunięcie jednego drzewa zlokalizowanego na terenie stanowiącym pas drogowy drogi publicznej ul. Z. (dz. ew. nr [...] , obręb [...] ) w Dzielnicy U. m. W. (dalej "zezwolenie" albo "decyzja z 2021 r.") - w zakresie dotyczącym zmiany terminu wykonania nasadzeń zastępczych wyznaczonego w pkt 4 sentencji zezwolenia do 30 listopada 2023 r. 2. Postanowieniem z 10 stycznia 2024 r. RDOŚ umorzył w całości postępowanie w sprawie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. 3. Pismem z 25 stycznia 2024 r. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie RDOŚ. 4. Postanowieniem zaskarżonym obecnie GDOŚ rozpoznał w/w zażalenie, utrzymując postanowienie RDOŚ w mocy i przedstawiając na tę okoliczność następujące uzasadnienie: 4.1. Zgodnie z art. 83a ust. 2a u.o.p. wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wymaga uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienia w powyższym zakresie dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 83d ust. 2 pkt 5 i 6 u.o.p. w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo termin wykonania nasadzeń oraz termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń. Każdorazowa zmiana np. terminu realizacji nasadzeń zastępczych wymagać będzie zmiany zezwolenia na usunięcie drzew. Zmiana ta może być dokonana jedynie w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wprawdzie ustawodawca nie zastrzegł w omawianym przepisie, że decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylenia lub zmiany, jednak jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu służy ten przepis (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1767/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1145/17). Aby mogło dojść do merytorycznej weryfikacji decyzji pierwotnej, musi ona istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym decyzja weryfikująca nabędzie przymiot ostateczności. Utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może ona być przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia. Potwierdza to m in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2468/14), w którym stwierdzono, iż zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu, decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. Dlatego przy wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. organ musi wziąć pod uwagę czas potrzebny do jego zakończenia, w tym czas przeznaczony na ewentualne uzgodnienia, gdyż nie można zmieniać decyzji, która utraciła swoją moc prawną (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1316/05). Mając na uwadze powyższe, nie jest również prawidłowe oraz zasadne uzgadnianie projektu zmiany decyzji, która nie znajduje się już w obrocie prawnym, bowiem z uwagi na brak przedmiotu zmiany także wszystkie postępowania wpadkowe stały się bezprzedmiotowe. 4.2. Pismem z 15 grudnia 2023 r., znak: PE-ZD-II.7120.3.1112.2021.PL, Marszałek zwrócił się do RDOŚ z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji zmieniającej zezwolenie z 2021 r. w zakresie terminu wykonania nasadzeń zastępczych wskazanego w pkt 4 sentencji zezwolenia. W/w termin wyznaczono w zezwoleniu do 30 listopada 2023 r., natomiast w świetle przedłożonego projektu miałby on ulec przedłużeniu do 30 października 2024 r. Orzekając w sprawie w I instancji RDOŚ przyjął, iż dokonanie żądanej zmiany terminu było dopuszczalne tylko do 30 listopada 2023 r. Termin ten upłynął tymczasem jeszcze przed przekazaniem RDOŚ przedmiotowego projektu do uzgodnienia przez Marszałka. Zatem już w dniu, w którym RDOŚ otrzymał wniosek o uzgodnienie projektu decyzji Marszałka, czyli 15 grudnia 2023 r., decyzja zmieniana nie znajdowała się już w obrocie prawnym, a więc w tym dniu nie istniał już przedmiot zmiany. Należy zatem uznać, iż podstawy faktyczne stanowiące przedmiot postępowania (termin dokonania nasadzeń zastępczych) przestały istnieć po dniu 30 listopada 2023 r., a tym samym pozostają nieaktualne w dniu wydania postanowienia w toku postępowania pierwszo i drugoinstancyjnego. Powyższe stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowego projektu zmiany zezwolenia. III. Pismem z dnia 24 maja 2024 r. Pełnomocnik Skarżącej r.pr. P.S. wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż zezwolenie Marszałka z 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa w terminie do 30 kwietnia 2022 r. oraz uzależnienia zezwolenia od wykonania w terminie do 30 listopada 2023 r. nasadzeń następczych poprzez posadzeniu trzech drzew nie obowiązuje, tj. wygasła, podczas gdy organ do tego upoważniony nie wydał decyzji, o której mowa w art. 162 k.p.a. w przedmiocie wygaszenia decyzji, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania; 2) naruszenie art.105 § 1 k.p.a. w związku z art.126 k.p.a. oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83a ust. 2a u.o.p. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe podczas gdy brak jest przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji zmieniającej zezwolenie, gdyż zezwolenie pozostaje w obrocie prawnym i nie uległo wygaszeniu czy też skonsumowaniu; 3) naruszenie art.155 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż brak jest podstaw do zmiany zezwolenia w zakresie pkt 4, tj. przesunięcia terminu wykonania nasadzeń zastępczych, wobec wygaśnięcia zezwolenia, podczas gdy istnieją podstawy prawne przemawiające za wyrażeniem zgody na dopełnienie obowiązku w późniejszym terminie; 4) naruszenie art.7 k.p.a. oraz art.107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, jak i brak odniesienia się do wszystkich podniesionych przez Skarżącą argumentów podniesionych w zażaleniu do organu II instancji. W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje: (i) Skarżąca z odpowiednim, tj. sześciotygodniowym wyprzedzeniem, wniosła do Marszałka o przedłużenie terminu na dokonanie nasadzeń, wyznaczonego w zezwoleniu z 2021 r. Opieszałość Marszałka, polegająca na skierowaniu sprawy do wymaganych ustawą uzgodnień dopiero 15 grudnia 2023 r., a zatem już po upływie przedmiotowego terminu (tj. po 30 listopada 2023 r.) nie może obciążać Skarżącej; (ii) Skarżąca ubiegała się o zmianę terminu do dokonania nasadzeń z ważnych powodów, tj. z uwagi na konieczność zapewnienia planowanym nasadzeniom niezbędnej ochrony przed niekorzystnym oddziaływaniem jeszcze niezakończonych prac budowlanych, którym dodatkowo towarzyszy intensywny ruch ciężkich pojazdów; (iii) Organy uzgadniające dokonały wadliwej wykładni art.155 k.p.a. Po pierwsze, o tym, czy decyzja, która miałaby zostać zmieniona na podstawie w/w przepisu wygasła, nie można przesądzać w toku postępowania o uzgodnienie projektu decyzji zmieniającej. Z formalnego punktu widzenia niezbędne w tym zakresie jest wydanie w odrębnym postępowaniu, uregulowanym w art.162 k.p.a., stosownej decyzji, stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zmienianej. Procedura ta nie została jednakże przeprowadzona w niniejszej sprawie. Po drugie, co do zasady w sprawie nie zachodzą w ogóle przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o których mowa w art.162 k.p.a., albowiem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest przewidziane przepisami prawa, jak i nie zachodzi w tym zakresie zależność wynikająca z interesu społecznego czy też interesu prawnego. Wręcz przeciwnie, w interesie społecznym jest, aby po wycięciu drzewa Skarżąca dokonała kompensacji w przyrodzie poprzez nasadzenie trzech nowych drzew, i to w okresie, który zwiększa szanse na "przeżycie drzew", to jest po zakończeniu prac budowlanych, które mogą negatywnie wpływać na drzewa. Należy przychylić się do stanowiska sformułowanego w artykule "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie zezwolenia na wycięcie drzewa lub krzewu" ("Opinie i analizy wydawanym przez Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego" nr 48, 2018), iż: "W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że wydanie zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów może być, zgodnie z art. 83c ust. 3 u.o.p., uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia drzewa czy krzewu. Należy jednak podkreślić, że obowiązek nasadzeń zastępczych, o którym mowa we wskazanym przepisie - art. 83c ust. 3 u.o.p. - nie może być uznany za warunek. Jest to bowiem zlecenie, o jakim mowa wart. 162 § 2 k.p.a, a co za tym idzie obowiązek nasadzeń zastępczych to nic innego jak zawarte w decyzji zastrzeżenie dopełnienia przez stronę określonych czynności w określonym terminie. Zagadnienie to jest o tyle istotne, że w praktyce wielokrotnie w decyzji zezwalającej na wycięcie drzewa pojawia się obowiązek nasadzeń zastępczych, a co za tym idzie możliwym jest również wystąpienie z żądaniem wygaszenia takiej decyzji w części nakładającej obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych oraz dotyczącej nałożenia na stronę obowiązku poinformowania organu o wykonaniu takich nasadzeń. Decyzja, którą nałożono na stronę obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych nie może być jednak uznana za decyzję warunkową - nie została bowiem wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Wręcz przeciwnie, w części dotyczącej wykonania przez stronę nasadzeń zastępczych jest ona decyzją nakładającą na stronę konkretny obowiązek prawny. A co za tym idzie usunięcie drzew, a więc skorzystanie z uprawnienia zawartego w zezwoleniu na wycięcie bez uczynienia zadość obowiązkowi w postaci wykonania nasadzeń zastępczych spowoduje konieczność uchylenia wydanej decyzji i nałożenia na stronę stosownej opłaty za wycięcie drzew. Należy bowiem podkreślić, że skorzystanie z uprawnienia i usunięcie określonych w zezwoleniu drzew (lub krzewów) nie powoduje, że obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych przestaje być aktualny. A tym samym zezwolenie w zakresie nałożonego w decyzji zlecenia wykonania nasadzeń zastępczych nie może w takiej sytuacji wygasnąć jako bezprzedmiotowe. Podsumowując należy więc podkreślić, że zawarcie w decyzji zlecenia wykonania nasadzeń zastępczych i niewykonania go przez stronę w określonym w decyzji terminie nie stanowi podstawy do wyeliminowania pierwotne) decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 162 § 1 pkt 2) k.p.a“. Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż skoro upłynął termin na wykonanie nasadzeń zastępczych, to decyzja uległa wygaszeniu, zaś wniosek strony o zmianę terminu złożony przed upływem terminu obowiązywania ww. obowiązku, nie może być zrealizowany. Przedstawiona przez organy I i II instancji interpretacja art. 155 w związku z art. 162 k.p.a. jest błędna i nie może zostać uznana za prawidłową. Po trzecie: Zgodnie z art.155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyta prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści w/w przepisu wynika, iż decyzja ostateczna może być w każdym czasie zmieniona, o ile nie sprzeciwia się temu przepis szczególny jak i przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. W ocenie Skarżącej zachodzą wystarczające przesłanki uzasadniające zastosowanie art.155 k.p.a. także w sytuacji, w której decyzja zmieniająca miałaby zostać wydana po 30 listopada 2023 r., albowiem: 1) organy nie wskazały żadnego przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się zmianie decyzji po terminie określającym obowiązek wykonania danej czynności; 2) powołane przez organy argumenty, poparte orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczą innego stanu faktycznego i prawnego, a więc nie mogą być brane pod uwagę jako wskazówka interpretacyjna w niniejszej sprawie; jak wykazano już wcześniej, w niniejszej sprawie nie doszło do wygaśnięcia decyzji, jak i nie istnieją przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 k.p.a.; 3) za zmianą zezwolenia z 2021 r. w zakresie terminu wykonania nasadzeń zastępczych przemawia zarówno interes społeczny, jak i interes strony: w interesie społeczeństwa jest, aby nasadzone trzy drzewa w miejsce jednego już wyciętego mogły rozwijać się w korzystniejszych warunkach i ze zmniejszonym ryzykiem ich uszkodzenia w trakcie wykonywania robót budowlanych; w zakresie zaś interesu strony - przesuwając termin wykonania nasadzeń zastępczych, strona unika egzekucji zobowiązań niepieniężnych czy też ryzyka uchylenia decyzji i poniesienia opłat z tytułu wycinki drzewa.  IV. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2024 r. GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.1267). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami – t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie GDOŚ, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.126 i art.105 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym umorzeniem postępowania o uzgodnienie projektu decyzji zmieniającej zezwolenie na wycięcie drzewa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. VI. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Organu prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.83a ust.2a i nast. ustawy o ochronie przyrody, było uzgodnienie przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska (a w drugiej instancji przez GDOŚ) decyzji zmieniającej w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, tj. w trybie art.155 k.p.a., decyzję udzielającą na podstawie art.83a ust.1 u.o.p. zezwolenia na usunięcie drzewa. Błędnie uznały organy obu instancji, iż w postępowaniu o uzgodnienie decyzji zmieniającej zezwolenie wystąpiła bezprzedmiotowość, skutkująca koniecznością jego umorzenia. 2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco: 2.1. W art.83 – 87 i 88 – 90 u.o.p. uregulowano tryb i zasady wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości. W szczególności wskazać w tym kontekście należy, iż: Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków (art. 83 ust. 1 u.o.p.). Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta (art.90 ust.1 u.o.p.). Jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa (art.90 ust.2 u.o.p.). Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (art.84 ust.1 u.o.p.). Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (art.84 ust. 2). Wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu (art.83c ust.3 u.o.p.). W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (art.84 ust.3 u.o.p.). W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (art.84 ust.7 u.o.p.). W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 2, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art.86 ust.3 u.o.p.). 2.2. Zezwolenie na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 83a ust. 2a u.o.p.). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska (art.127 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). 2.3. Do ostatecznej decyzji administracyjnej, udzielającej zezwolenia na wycięcie drzew, może znaleźć zastosowanie art.155 k.p.a. Ogólne zasady stosowania tego przepisu przedstawiają się następująco: Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio (art.155 k.p.a.). "Działania organu, do którego został skierowany wniosek o zmianę decyzji, powinno obejmować ustalenie czy obowiązujące przepisy nie stanowią przeszkody do dokonania wnioskowanej zmiany, czy w sprawie występuje interes społeczny lub słuszny interes strony, który przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. Zauważyć przy tym należy, że przepis posługuje się kategorią interesu (społecznego lub słusznego interesu strony), który ma być dostatecznym argumentem wskazującym na potrzebę dokonania zmiany albo uchylenia decyzji ostatecznej. Powoduje to, że istnienie jednego z tych interesów przemawiających za utrzymaniem w mocy dotychczasowej decyzji samo z siebie nie może przesądzać o odmowie dokonania takiej zmiany lub uchylenia, o ile nie zostanie wykazane, że nie istnieje drugi z tych interesów przemawiający za zastosowaniem art. 155 k.p.a. Odmiennie bowiem niż ma to miejsce w przypadku przepisów prawa, przesłanka istnienia określonego interesu jest przesłanką pozytywną, której wystąpienie ma uzasadniać dokonanie zmiany bądź uchylenie decyzji ostatecznej." – por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn.. akt I OSK 1521/22, publ. CBOSA. 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków: Przedmiotem uzgodnienia z RDOŚ i GDOŚ, zainicjowanym przez organ główny, tj. Marszałka, jest decyzja zmieniająca zezwolenie z 2021 r. w części określającej termin na dokonanie przez Skarżącą nasadzeń zastępczych. W przedłożonym RDOŚ projekcie decyzji zmieniającej nowy termin oznaczono na 30 października 2024 r. (w miejsce dotychczas obowiązującego 30 listopada 2023 r.). Bezspornym jest, iż w datach orzekania w przedmiocie uzgodnienia przez RDOŚ i GDOŚ (tj. odpowiednio w dniach 10 stycznia i 23 kwietnia 2024 r.) a nawet w dacie samego wystąpienia do w/w organów o uzgodnienie przez Marszałka (15 grudnia 2023 r.) obowiązujący termin na dokonanie nasadzeń (30 listopada 2023 r.) już upłynął, natomiast jeszcze przed tą datą doszło do wszczęcia postępowania głównego na wniosek Skarżącej z dnia 6 października 2023 r., złożony Marszałkowi. Orzekające w niniejszej sprawie organy uzgadniające obu instancji uznały, iż: (-) uwzględnienie wniosku Skarżącej o zmianę terminu wyznaczonego w zezwoleniu z 2021 r. było dopuszczalne tylko do dnia upływu tego terminu, tj. do 30 listopada 2023 r., (-) z upływem 30 listopada 2023 r. zezwolenie wygasło, nie kształtując już prawnej sytuacji Skarżącej, co jest równoznaczne z nieistnieniem przedmiotu żądanej zmiany (tj. nieistnieniem decyzji, której zmiany żąda strona), wywołującym bezprzedmiotowość wszczętego postępowania o uzgodnienie i w efekcie konieczność jego umorzenia. Stwierdzić należy, iż w orzecznictwie sądowo – administracyjnym reprezentowane są dwie konkurencyjne linie orzecznicze, dotyczące stosowania art.155 k.p.a., tj.: a) linia orzecznicza, wykluczająca dopuszczalność zmiany w trybie art.155 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej w zakresie przewidzianego w tej decyzji terminu na dokonanie określonej czynności przez stronę – w sytuacji, w której orzekanie o takiej zmianie miałoby mieć miejsce już po upływie tego terminu (por. np. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5875/21, z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1154/20, z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1681/19, publ. CBOSA), b) linia orzecznicza, dopuszczająca zmianę terminu zastrzeżonego w decyzji zmienianej także po jego upływie (por. np. wyroki NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3293/18, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1168/18, z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2488/17, publ. CBOSA). W przywołanym wyroku z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1168/18, NSA wskazał w szczególności, co następuje: "Natomiast w ocenie NSA rozpoznającego sprawę brak podstaw prawnych, aby przyjąć, że na podstawie art. 155 k.p.a. niedopuszczalna jest zmiana decyzji w zakresie określonego w niej terminu wykonania nałożonych nią obowiązków, gdy termin ten upłynął. Na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane decyzje wadliwe (z wyjątkiem decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami uzasadniającym czy to wznowienie postępowania, czy to stwierdzenie nieważności decyzji), a także decyzje, które w żaden sposób nie naruszają prawa. Z kolei, gdy w decyzji został określony termin wykonania nałożonych nią obowiązków, ma on przede wszystkim znaczenie dla ustalenia, czy obowiązki te mogą być egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 1a pkt 20 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.). Zatem, sam upływ terminu wykonania obowiązków określonego w decyzji nie wyklucza ani możliwości, ani potrzeby zmiany decyzji w tym zakresie, gdyby okazało się, że jest ona wadliwa lub gdyby się okazało, że termin wykonania obowiązków bez uszczerbku dla przepisów prawa regulujących daną sprawę administracyjną może być przesunięty.". W tym kontekście należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 78/23, publ. CBOSA, w świetle którego: "Istota zlecenia sprowadza się do nałożenia na adresata decyzji, do której została dodana, określonych obowiązków. Wykonanie tych obowiązków powinno nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień nadanych decyzją lub dopiero po ich realizacji (zob. T. W., Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo 1994, z. 6. s. 28). (...) Mając na względzie istotę zlecenia jako dodatkowej klauzuli do decyzji administracyjnej kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że bezskuteczny upływ terminu na wykonanie nasadzeń nie powoduje wygaśnięcia decyzji. Przeciwnego zaś stanowiska organów w tym względzie zaakceptować nie można. Po bezskutecznym upływie terminu nasadzeń obowiązek wynikający z wprowadzenia do decyzji klauzuli dodatkowej w postaci zlecenia w dalszym ciągu ciąży na skarżącej spółce. Zgodnie zaś z art. 86 ust. 3 u.o.p. w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Upływ terminu na wykonanie nasadzeń nie dezaktualizuje zastrzeżonego w decyzji obowiązku ich wykonania, lecz pozwala organowi na wszczęcie egzekucji administracyjnej. (...). Stanowiska, wedle którego bezskuteczny upływ terminu na wykonanie nasadzeń skutkuje wygaśnięciem decyzji nie można zaakceptować także dlatego, że oznaczałoby to w istocie utratę legalności wcześniej dokonanego usunięcia drzew. W przypadku niedotrzymania terminu nasadzeń zastępczych wcześniejsze usunięcie drzew pomimo, że w dacie realizacji uprawnienia wynikającego z decyzji byłoby w pełni legalne, traciłoby przymiot legalności. (...). Skoro upływ terminu na wykonanie nasadzeń zstępczych nie powoduje wygaśnięcia obowiązku wynikającego z decyzji dotyczącego wykonania tych nasadzeń, to w ocenie Sądu nie ma przeszkód do zastosowania art. 155 k.p.a. i uwzględniania wniosku, o ile organ stwierdzi, że spełnione zostały wymogi, od których w przepisie tym ustawodawca uzależnił możliwość zmiany (zob. wyrok WSA w Szczecinie, z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn II SA/Sz 1181/19). Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji odmówiły dokonania zmiany decyzji nie oceniając w istocie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a., od których ustawodawca uzależnił możliwość uchylenia lub dokonania zmiany decyzji ostatecznej w trybie omawianego przepisu. Organy z góry bowiem przyjęły, że wobec wygaśnięcia decyzji stosowanie art. 155 k.p.a. jest wykluczone, co jak już wcześniej wskazano jest stanowiskiem nieprawidłowym. (...). W konsekwencji kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że upływ terminu do wykonania nasadzeń zastępczych definitywnie eliminuje możliwość zmiany decyzji administracyjnej w tym zakresie. Zaniechanie zaś zbadania przesłanek wynikających z przepisu art. 155 k.p.a. stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym również w tym zakresie naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.". Nie może ulegać wątpliwości, iż organ rozpatrujący wniosek strony o zmianę na podstawie art.155 k.p.a. rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej, wyznaczającej stronie termin na dokonanie określonej czynności, nie jest tym żądaniem związany, tj. nie ma obowiązku go automatycznie uwzględnić. Organ jest zatem nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do szczegółowego zbadania, czy żądane przez stronę przedłużenie terminu znajduje przekonujące uzasadnienie w świetle zastrzeżonych w art.155 k.p.a. kryteriów interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Co do zasady zatem konstrukcja art.155 k.p.a. w pełni umocowuje organ do nieuwzględnienia takich wniosków o zmianę terminu, które nie znajdują merytorycznego uzasadnienia. Chodzi tu o sytuacje, w których wywodzona przez wnioskodawców niemożność dotrzymania pierwotnego terminu albo ma charakter pozorny albo wynika wyłącznie z oczywistych zaniedbań strony. Na gruncie hipotetycznym nie można jednakże wykluczyć sytuacji, w której adresat zezwolenia będzie w stanie dostatecznie uprawdopodobnić, iż przewidywane niezmieszczenie się przez niego w wyznaczonym w zezwoleniu terminie na wykonanie nasadzeń zastępczych i związana z tym potrzeba stosownego przedłużenia terminu będą wynikiem obiektywnych przeszkód, czy też utrudnień. Okoliczności tego rodzaju mogą wystąpić w szczególności w sytuacji, w której dopuszczone zezwoleniem wycięcie drzewa już nastąpiło i miało na celu umożliwienie rozpoczęcia realizacji na danej nieruchomości inwestycji budowlanej, podczas gdy do wykonania przez adresata zezwolenia nakazanych zezwoleniem nasadzeń zastępczych będzie mogło dojść dopiero po zakończeniu całej inwestycji albo co najmniej jej określonego etapu a jednocześnie proces budowlany uległ z istotnych, wiarygodnych przyczyn nieplanowanemu opóźnieniu. Nie może ulegać wątpliwości, iż w takich warunkach uwzględnienie przez organ na podstawie art.155 k.p.a. wniosku adresata zezwolenia o przedłużenie terminu na wykonanie nasadzeń, znajdzie dostateczne uzasadnienie we wskazanym w przepisie słusznym interesie strony. Dostrzegając zatem sygnalizowane wcześniej zróżnicowanie stanowisk orzecznictwa sądowo - administracyjnego co do dopuszczalności uwzględnienia w trybie art.155 k.p.a. - po upływie terminu wyznaczonego w decyzji ostatecznej - wniosku strony o przedłużenie tego terminu, Sąd orzekający w niniejszej sprawie konsekwentnie przychyla się do stanowiska dopuszczającego taką możliwość, uznając ją za uzasadnioną w szczególności w sytuacji, w której wniosek o zmianę terminu został wniesiony do organu przed upływem terminu wyznaczonego w decyzji ostatecznej. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Stwierdzić należy, iż Skarżąca dopełniła należytej staranności, wnosząc stosowny wniosek do organu głównego, tj. Marszałka, z odpowiednim sześciotygodniowym wyprzedzeniem. Nie ulega wątpliwości, iż nierozpatrzenie wniosku Skarżącej przed upływem terminu na wykonanie nasadzeń, wyznaczonego w zezwoleniu z 2021 r., jest następstwem zwłoki organu głównego w przekazaniu sprawy do uzgodnienia organowi współdziałającemu. Trafnie wywodzi skarga, iż konsekwencje takiego stanu rzeczy nie mogą obciążać Skarżącej. W tej sytuacji organy uzgadniające nie miały podstaw do uznania zawisłego przed nimi postępowania o uzgodnienie decyzji zmieniającej w trybie art.155 k.p.a. zezwolenia z 2021 r. w zakresie wskazanego tam terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych za bezprzedmiotowe. RDOŚ i GDOŚ winny były zatem orzec co do meritum w przedmiocie uzgodnienia przedłożonego im projektu decyzji zmieniającej zezwolenie z 2021 r. Należało zatem ocenić, czy za żądaną zmianą wskazanej decyzji przemawia słuszny interes strony i interes społeczny oraz, czy przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają. Niewykonanie powyższego przez RDOŚ i GDOŚ przesądza o wadliwości postanowień wydanych przez te organy. 4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku RDOŚ ponownie rozpozna sprawę uzgodnienia projektu decyzji zmieniającej zezwolenie z 2021 r., stosując się do zaleceń, o których mowa powyżej. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a.