IV SA/Wa 1583/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. i M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "Główny Inspektor" lub "GDOŚ") z [...] maja 2017 r. znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia K. i M. K. (dalej: "skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "Wojewódzki Inspektor") z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych zlokalizowanej w S. przy ul. [...] , eksploatowanej bez pozwolenia zintegrowanego. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Wskazanym wyżej postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu w dniu [...] lipca 2015 r. postępowania administracyjnego znak: [...] w sprawie wstrzymania w drodze decyzji użytkowania instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych zlokalizowanej w S. przy ul. [...] , eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano w szczególności, że pismem z 14 grudnia 2016 skarżący zwrócili się o zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji przez organ prowadzący, przynajmniej do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 (nr [...]), utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) nakazującą skarżącym rozbiórkę tacy betonowej - utwardzonego miejsca magazynowania odpadów w tym odpadów niebezpiecznych wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, postępowanie przed WSA w Warszawie w sprawie samowoli budowlanej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Instalacja w postaci tacy betonowej istnieje i jest eksploatowana, niezależnie od rozstrzygnięcia służb budowlanych. Instalacja nadal nie posiada wymaganego dla jej użytkowania pozwolenia zintegrowanego. Dla organu ochrony środowiska sprawa rozbiórki jest sprawą wtórną i nie mającą ścisłego związku z prawnym obowiązkiem wstrzymania instalacji z art. 365 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a samo uzasadnienie decyzji organu budowlanego w sposób ostateczny przesądza o zbudowaniu instalacji w warunkach samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor pouczył równocześnie strony, że na postanowienie służy zażalenie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. II.2. Główny Inspektor wydając zaskarżone postanowienie stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z [...] grudnia 2016 r. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zażalenie wniesione zostało z naruszeniem art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z treści art. 101 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że w przypadku zawieszenia postępowania zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W ocenie Głównego Inspektora nie ma możliwości rozszerzenia wykładni art. 101 § 3 k.p.a. do postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, co potwierdza również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13 oraz z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1304/12 błędna informacja organu administracji publicznej nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień, naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Wobec powyższego błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora z [...] grudnia 2016 r. nie nakłada automatycznie obowiązku merytorycznego rozpoznania zażalenia wniesionego przez stronę zgodnie z tym pouczeniem. III.1. W skardze na postanowienie Głównego Inspektora skarżący zarzucili naruszenie (i) art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje, podczas gdy w myśl judykatów NSA i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych zażalenie tego rodzaju jest dopuszczalne; (ii) naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu skarżący podnieśli w szczególności, że zmiana ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca w dacie wydania kwestionowanego postanowienia) zmodyfikowała treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w niżej powołanych judykatach - tak NSA, jak Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1987/12, LEX nr 1324133; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., I SA/Wa 1985/13, (CBOSA); postanowienie NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 452/13, LEX nr 1302926; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1987/12, LEX nr 1324133. W realiach niniejszej sprawy sytuacją jest analogiczna. Co więcej, warto zauważyć, że organ I instancji pouczył skarżących o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, co oznacza, że podziela zaprezentowany wyżej pogląd - wbrew organowi II instancji. Równocześnie skarżący wskazali, dlaczego im zdaniem organy ochrony środowiska winny zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. co najmniej do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 2926/16. III.2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, albowiem w sprawie zachodziła niedopuszczalność zażalenia skarżących z przyczyn przedmiotowych. W ocenie Sądu, z niedopuszczalnością środka odwoławczego z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia między innymi w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia oraz w przypadku wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia danego aktu (por. np. K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M.Wierzbowskiego i A.Wiktorowskiej, Legalis 2017, 21 wyd., Nb 6 do art. 134 i cyt. tam orzecznictwo). Otóż na wskazane na wstępie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora odmawiające zawieszenia postępowania nie przysługiwało zażalenie (argumentum ex art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a.). W takim przypadku Główny Inspektor był zobligowane do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). W takim stanie sprawy Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi dotyczących tego, czy w spawie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia nie jest bowiem postanowienie zawieszające postępowanie albo odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania, ale postanowienie stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia. IV.3. Przechodząc do szerszego uzasadnienia zasygnalizowanej wyżej niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych wypada w pierwszej kolejności podkreślić, że do czasu nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. w orzecznictwie przyjmowano, że zażalenie przysługuje również na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000 4 poz. 137). Obecne brzmienie powołanego art. 101 § 3 k.p.a. jest następujące: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przepis ten przed dniem 11 kwietnia 2011 r. miał następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przychylić należy się do poglądu, że de lege lata na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. zaskarżalne są tylko dwa rodzaje postanowień, tj. o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przeciwny pogląd byłby sprzeczny z celem rzeczonej nowelizacji, która miała między innymi uprościć i przyśpieszyć postępowanie administracyjne. W razie przyjęcia odmiennej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. powstałoby również uzasadnione pytanie o racjonalność ustawodawcy i sens nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., w tym sens odrębnego wskazania w tym przepisie postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Tymczasem w teorii prawa i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalna jest wykładnia, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est; por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II FSK 2846/14 oraz wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15 – CBOSA; J. Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Należy dodać, że pogląd o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest dominujący w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1106/14; wyrok NSA 21 grudnia 2016 r., II OSK 814/15; wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. II OSK 885/15; wyrok NSA z 3 marca 2017 r., II OSK 1542/16; wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 154/16 - CBOSA; por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16 wyd., Warszawa 2016, teza 3 komentarza do art. 101) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zawartą w tych judykatach argumentację. Uzupełniająco należy dodać, że wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżenia postanowienia o odmowie zwieszenia postępowania nie oznacza, że rozstrzygnięcie to nie może być w sposób efektywny poddane kontroli instancyjnej (zob. art. 142 k.p.a.) oraz następnie kontroli sądowej (zob. np. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). IV.4. Mają powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.