IV SA/Wa 1603/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy [...], na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o wymierzeniu Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za 10 dni zwłoki w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako inwestor) wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie i modernizacji oczyszczalni ścieków na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] wymierzył Wójtowi Gminy [...] (dalej jako Wójt) karę pieniężną w wysokości 5000 zł. za 10 dni zwłoki w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(dalej jako u.p.z.p.) (Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm.)]. Postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 82 dni, począwszy od dnia 6 grudnia 2012 r., a kończąc w dniu [...] lutego 2012 r. - data wydania decyzji lokalizacyjnej. Wojewoda, od czasu trwania postępowania lokalizacyjnego odliczył 65 dni wynikających z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. oraz 7 dni związanych z wezwaniem inwestora w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku, liczonych od dnia 22 grudnia 2012 r. do dnia 28 grudnia 2012 r. W konsekwencji organ I instancji orzekł, iż decyzja lokalizacyjna została wydana z 10-dniową zwłoką. Wojewoda wskazał bowiem, że w prowadzonym postępowaniu nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, które mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.). Nie należą do tych czynności – zdaniem Wojewody - zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak również zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Na powyższe postanowienie, w dniu 30 marca 2017 r. Wójt złożył zażalenie wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Wojewody i umorzenie postępowania. Wójt nie zgodził się z argumentacją Wojewody, że postępowanie lokalizacyjne trwało łącznie 82 dni i zakończyło się z 10-dniową zwłoką. Wskazał, że Wojewoda w sposób niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa wyliczył okres trwania postępowania oraz bezzasadnie wymierzył karę pieniężną. Podniósł, że zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., do okresu 65-dniowego do wydania decyzji, Wojewoda nie powinien wliczać związanego z obwieszczeniem 14-dniowego okresu na składanie uwag i wniosków oraz 7 dni na zapoznanie z aktami sprawy wraz z okresem na doręczenie korespondencji. Wójt wskazał ponadto, że bieg terminu załatwienia sprawy powinien liczyć się od dnia uzupełnienia braków formalnych wniosku, a nie od dnia złożenia podania. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako Minister albo organ II instancji) po rozpoznaniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpoznając wniesione zażalenie Minister w zaskarżonym do Sądu postanowieniu stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami K.p.a. i u.p.z.p. W sposób prawidłowy, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, wymierzył przedmiotową karę w wysokości 500 zł. za każdy dzień zwłoki. Minister uzasadniając swoje stanowisko nadto wskazał, że brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości, zatem wymierzenie kary było obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył Wójt Gminy [...] zarzucając naruszenie: - przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dotknięty brakami formalnymi wniosek inwestora zainicjował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, i uznanie, że termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął swój bieg od dnia następnego po złożeniu przedmiotowego wniosku, tj. od dnia 6 grudnia 2012 r., podczas gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony od dnia następnego po usunięciu braków formalnych wniosku, tj. od dnia 29 grudnia 2012 r., a w konsekwencji: - błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na wadliwym ustaleniu, że czas trwania postępowania lokalizacyjnego, zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. wyniósł 82 dni, podczas gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony od daty usunięcia braków, tj. od dnia 29 grudnia 2012r., a tym samym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z zachowaniem ustawowego terminu; - naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo że nie zachodził przypadek niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, a dodatkowo: - naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu: - 7 - dniowy termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji; - 14-dniowy termin na składanie uwag i wniosków do planowanej inwestycji. Wójt Gminy [...] wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] w [...] i umorzenie postępowania administracyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko Wójt wskazał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa błędnie przyjął, że postępowanie lokalizacyjne rozpoczęło swój bieg od 6 grudnia 2013 r. (od następnego dnia po złożeniu przez inwestora wniosku). Według Wójta, złożony wniosek zawierał braki formalne i dopiero po ich uzupełnieniu przez wnioskodawcę mógł rozpocząć się bieg 65 – dniowego terminu załatwienia sprawy. Wójt, podkreślił, że nie było podstaw do nałożenia na niego kary pieniężnej, gdyż decyzja z dnia [...] lutego 2013r. została wydana z zachowaniem ustawowego terminu. Ponadto, Wójt wskazał, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 51 ust. 2c u.p.z.p, skutkującej brakiem wyłączenia wszystkich zaistniałych w sprawie terminów na dokonanie określonych czynności, jak również okresów opóźnień, które winny zostać zakwalifikowane jako niezależne od organu. Zdaniem Wójta, do okresu 65-dniowego terminu na załatwienie sprawy powinien zostać odliczony 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem na doręczenie korespondencji oraz 14-dniowy okres na składanie uwag i wniosków do planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej P.p.s.a. - Dz.U. 2016 r. poz. 1369 z późn. zm.). Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była prawidłowość zastosowania wobec Wójta Gminy [...], przepisu art. 51 ust. 2 ww ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12). Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u.p.z.p). Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma zatem obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości. Wobec powyższego, organ I instancji zasadnie postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. wymierzył Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną za wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Należy mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 82 dni. Rozpoczęło się w dniu [...] grudnia 2012 r., tj. następnego dnia po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu Gminy [...], a zakończyło się w dniu [...] lutego 2013 r., tj. w dniu, w którym została wydana przedmiotowa decyzja lokalizacyjna. Wojewoda prawidłowo dokonał odliczenia od 65 – dniowego ustawowego terminu na załatwienie sprawy, okres 7 dni związany z uzupełnieniem braków formalnych wniosku (okres od dnia 22 grudnia 2012 r. do dnia 28 grudnia 2012 r.). Natomiast niezasadnym jest stanowisko Wójta, iż bieg ww terminu rozpoczął się dopiero z momentem uzupełnienia wniosku tj, że termin załatwienia sprawy winien być liczony od dnia następnego po usunięciu braków formalnych wniosku, czyli dopiero od dnia 29 grudnia 2012 r. Sąd podziela stanowisko Ministra w tej kwestii, a mianowicie, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Dla ustalenia początku biegu terminu na wydanie decyzji, kluczowe znaczenie ma dzień wpływu wniosku, choćby niekompletnego. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 135/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż nie można podzielić poglądu, jakoby postępowanie administracyjne nie toczyło się aż do momentu złożenia kompletnego wniosku. Ponadto, w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "nie jest możliwe, aby organ własnym działaniem mógł modyfikować ustawowe obowiązki, nałożone na niego, a taki skutek nastąpiłby w przypadku przyjęcia koncepcji, że 65-dniowy termin na załatwienie sprawy dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczyna bieg z chwilą uzupełnienia wniosku. Sąd wskazał, iż po wpływie niekompletnego wniosku organ mógłby w sposób właściwie dowolny podejmować wstępne czynności zmierzające do ustalenia kompletności i poprawności złożonego wniosku, bowiem z przepisów K.p.a. nie wynika, w jakim terminie organ winien podjąć ww. czynności. Powyższe mogłoby zaś doprowadzić do zwlekania przez organ z wystosowaniem wezwania do usunięcia nieprawidłowości wniosku, w celu opóźnienia momentu, w którym następuje początek biegu ustawowego terminu, a takie działanie jest niedopuszczalne". Powyższą linię orzeczniczą prezentuje (na gruncie Prawa budowlanego) Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 305/08 wskazuje, że: "Skoro z jednoznacznego brzmienia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w terminie «65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie tej decyzji», to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę. W przepisie tym nie użyto sformułowania «od daty wszczęcia postępowania», nie uzależniono też początku biegu przedmiotowego terminu od tego czy wniosek ten był kompletny czy też nie". Sąd zauważa również, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało doręczone inwestorowi dopiero w dniu 21 grudnia 2012 r., tj. po 16 dniach od złożenia wniosku. Niezwłoczne podjęcie czynności przez Wójta, mogłoby zapobiec 10 dniowej zwłoce, a w konsekwencji uchroniłoby przed wymierzeniu kary. Rozważając dalej, w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie Wójta, że z 65-dniowego terminu podlegają wyłączeniu: 7 – dniowy termin na zapoznanie z aktami sprawy wraz z okresem dla doręczenia korespondencji, 14 –dniowy termin na składanie uwag i wniosków do planowanej inwestycji. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym, wbrew stanowisku Wójta, utrwalony jest pogląd, że do czynności podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Należy zatem uznać, że w maksymalnym terminie przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyznaczonym na 65 dni, mieszczą się czynności, które zgodnie z K.p.a. powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 K.p.a.) czy też oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1573/09, z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15, oraz z dnia 16 grudnia 2014 r.( sygn. akt IV SA/Wa 2041/14). Wymienione czynności są czynnościami składającymi się na każde postępowanie administracyjne, nad których dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie. Wprawdzie w postępowaniu toczącym się w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadomienie stron np. o wszczęciu postępowania następuje w drodze obwieszczenia, niemniej również jest to czynność związana z tokiem postępowania. Zatem okres jej przeprowadzania wlicza się do biegu 65-dniowego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Reasumując należy wskazać, iż postanowienia Ministra i Wojewody zostały wydane zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Obowiązkiem organu I instancji było określenie wysokości kary w kwocie, która odpowiada rzeczywistej zwłoce Wójta Gminy [...] w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś organu odwoławczego, zweryfikowanie poczynionych przez Wojewodę ustaleń. Z przeprowadzonej przez Sąd powyższej analizy wynika, że określony w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. termin na wydanie przedmiotowej decyzji został przekroczony przez Wójta o 10 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi, zgodnie z powołaną wyżej regulacją, kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł - jak to prawidłowo uczynił organ I instancji. Powyższe stanowisko Sądu znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowo administracyjnym, zgodnie z którym nie wyłącza się z biegu 65-dniowego terminu zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, czy też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 K.p.a.), gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, z 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08.). Jak słusznie wywodzi się w orzecznictwie przesłanka "przyczyn niezależnych od organu" dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy czy brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego (G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r.) A zatem, w ocenie Sądu, na podstawie przytoczonych wyżej przepisów oraz okoliczności sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – P.p.s.a. skargę należało oddalić.