IV SA/Wa 1738/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], [...], [...], [...] położonych na terenie gminy [...] postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu M. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. M. P., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], [...], [...], [...] położonych na terenie gminy [...] – w zakresie dotyczącym nieruchomości nr [...], [...], [...] w miejscowości [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej ww. działek. W treści skargi pełnomocnik określił wymienione działki jako należące do skarżącego. Zarzucił, że w planie została ograniczona możliwość zabudowy nieruchomości będących własnością skarżącego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, zaskarżona uchwała uderza w interes prawny skarżącego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości należące do skarżącego zostały przeznaczone jako tereny rolnicze [...]. W związku ze zmianą przeznaczenia terenu, skarżący nie może poczynić inwestycji, polegającej na budowie na przedmiotowych działkach dwóch budynków inwentarskich w ramach rozbudowy istniejącej fermy drobiu w systemie chowu ściółkowego o obsadzie maksymalnej 53 000 sztuk brojlerów kurzych każdy wraz z budową obiektów towarzyszących (4 silosy paszowe o pojemności maksymalnej 26 Mg każdy, stacja redukcyjno-magazynowa złożona z 4 zbiorników do magazynowania gazu o pojemności maksymalnej 6700 l). Skarżący nie zgodził się z uchwałą, którą został pozbawiony możliwości realizacji inwestycji i pełnego korzystania ze swojej własności. Pełnomocnik podniósł, że uchwała została podjęta bez uwzględnienia interesu prawnego skarżącego, który planował realizację ww. inwestycji na przedmiotowej działce i czynił ku temu kroki prawne. Dodał, że organy miały świadomość toczących się postępowań związanych z realizacją inwestycji. Pełnomocnik dodał, że w dniu [...] lutego 2019 r. skarżący zgłosił uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wnioskował o zmianę przeznaczenia terenu obejmującego działki nr [...], [...] oraz [...] położone w miejscowości [...] z uwagi na fakt, iż w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, na ww. działkach została ograniczona możliwość zabudowy. Uwagi skarżącego nie zostały jednak uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pełnomocnik organu zasygnalizował, że ze skargi nie wynika, jakie jest źródło interesu prawnego skarżącego. Zdaniem organu, źródłem interesu prawnego w tej sprawie nie mogą być postępowania administracyjne, których skarżący bliżej nie sprecyzował ogólnie wskazując, że zmierzały one do realizacji planowanej przez niego inwestycji. Abstrahując od ogólnikowości i braku konkretności tak sformułowanego zarzutu, zauważyć należy, że nawet postępowania dotyczące wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają wpływu na prawa do terenu objętego jego ustaleniami. Bez znaczenia są takie okoliczności, jak odmienność ustaleń planu w stosunku do ustaleń zawartych w decyzjach poprzedzających rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Kolizje te rozwiązywane są przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, gdyby ustalenia decyzji o warunkach zabudowy bądź o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji były wiążące w ramach przyjmowania planu miejscowego, to władztwo planistyczne gminy można byłoby określić mianem zbioru pustego. Organ podkreślił, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego planu miejscowego. Zdaniem organu, zawarte w skardze zarzuty nie powinny stać się przedmiotem merytorycznej oceny sądu, ponieważ skarżący nie spełnia podstawowej przesłanki umożliwiającej kwestionowanie planu miejscowego, a mianowicie nie legitymuje się interesem prawnym. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 23 sierpnia 2019 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do wykazania interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie poprzez nadesłanie dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości usytuowanych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą (w formie aktualnego odpisu z księgi wieczystej), w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem przyjęcia, że strona nie posiada interesu prawnego w sprawie. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 2 września 2019 r. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] października 2014 r. posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Do pisma załączył wydruk z księgi wieczystej nr [...] dla działek nr [...], [...] oraz [...], która na skutek przekształcenia posiada nr [...], a także kopię umowy dzierżawy z dnia [...] października 2014 r. zawartej pomiędzy M. P. (dzierżawcą) a J. P. i Z. P. (wydzierżawiającymi). Zgodnie z § 1 ww. umowy, wydzierżawiający oświadczyli, że są właścicielami nieruchomości rolnej położonej w miejscowości [...], gm. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] oraz w § 2 ust. 1 umowy oddali dzierżawcy ww. nieruchomość do używania i pobierania pożytków z przeznaczeniem na prowadzenie działalności rolniczej / działów specjalnych produkcji rolnej. Zgodnie z § 3 ust. 1, umowa została zawarta na okres 25 lat. Jak wynika z nadesłanego wydruku z księgi wieczystej, w dziale II – Własność jako właściciele przedmiotowych nieruchomości zostali wpisani J. P. i Z. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie skarżący wywodzi interes prawny z umowy dzierżawy nieruchomości nr [...], [...], [...] (po przekształceniu nr [...]) położonych w miejscowości [...], gm. [...]. Wskazać należy, że co do zasady dzierżawca nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z mocy prawa cywilnego, poza szczególnymi przypadkami (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 805/19). Wprawdzie umowa dzierżawy uprawnia dzierżawcę do władania dzierżawioną nieruchomością, jednakże nie powoduje skutków o charakterze rzeczowym, które stanowiłyby o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego, chronionego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1335/07). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zasadniczo podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem, np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2006 r. sygn. akt II OSK 936/06; z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07; z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08), najemcy lokali (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1436/09; z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść przede wszystkim kształtowana jest przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości, poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości, jest sprzeczny z interesem jej właściciela (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2882/16). Interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1778/17; z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 738/12). W niniejszej sprawie przyjąć należy, że skarżący jako dzierżawca nieruchomości nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z prawa cywilnego. Przysługuje mu wyłącznie prawo obligacyjne do wskazanych w treści skargi działek. Oznacza to, że interes skarżącego w kwestionowaniu zapisów planu miejscowego wynika wyłącznie z umowy dzierżawy i jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, iż w związku ze zmianą przeznaczenia przedmiotowego terenu skarżący nie może zrealizować planowanej inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich w ramach rozbudowy istniejącej fermy drobiu, wskazać trzeba, że interesu prawnego podmiotu, który zamierza podjąć lub rozszerzyć prowadzoną działalność gospodarczą na terenie objętym planem nie można wywodzić z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP. Taki interes miałby bowiem charakter bardzo ogólny i potencjalny. Interes oparty wyłącznie na tej zasadzie dawałby każdej osobie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze dowolnej gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1335/07). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.