IV SA/Wa 1834/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania M.M., decyzją z [...]maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...]stycznia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] marca 1984 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz M. M. za przejętą nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o pow. 24503 m2 (pkt 1 decyzji). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Zarządzeniem nr [...] z [...]czerwca 1983 r. Naczelnik Gminy w [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, we wsi [...], gmina [...]. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...]września 1983 r. Nr [...] poz. [...]. W § 1 pkt 2 ww. zarządzenia została wskazana nieruchomość M. M., oznaczona jako działka nr [...]o pow. 1,6003 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,8500 ha jako przechodzące na własność Państwa, na podstawie art. 8 ust. 1-3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Decyzją z [...] marca 1984 r., nr [...] Naczelnik Gminy w [...] przyznał odszkodowanie na rzecz M. M. za przejętą nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działki nr [...]i [...]o pow. 24503 m2 (pkt 1 decyzji). Pismem z [...]sierpnia 2016 r. M. M. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z [...]marca 1984 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku zarzucił brak rozprawy oraz brak powołania biegłych. Decyzją nr [...]z [...]stycznia 2017 r. Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z [...]marca 1984 r. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pismem z [...]lutego 2017 r. M. M.. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że kwota odszkodowania została przyznana w nieprawidłowej wysokości bowiem według obliczeń skarżących przyznana kwota powinna być wyższa. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...]maja 2017 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]nr [...]z [...]stycznia 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. Dalej Minister wskazał, że nieruchomość położona we wsi [...], gm. [...], oznaczona jako działka nr [...]o pow. 1,6003 ha i działka nr [...]o pow. 0,8500 ha, stanowiące własność M. M., zostały objęte zarządzeniem nr [...]Naczelnika Gminy w [...]z [...]czerwca 1983 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa terenów budowlanych we wsi [...], na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – zwanej dalej "uztwn", z uwzględnieniem postanowień ustawy. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Art. 10 ust. 2 ustawy stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Minister zauważył, że przepisy ustawy, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20 poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy organ powiatowej rady narodowej. Według § 1 tego rozporządzenia wysokość i sposób wypłaty odszkodowania następowała na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Z kolei wywłaszczenie nieruchomości i wypłatę z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy uztwn. Na podstawie art. 8 ust. 1 uztwn odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 uztwn, ustalana była w oparciu o obowiązujące zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205), zgodnie z którym stawka szacunkowa 1 ha w danej klasie danego okręgu ustalona była w kwintalach żyta. Dodatkowo obowiązywało zarządzenie nr [...]Wojewody [...]z [...]maja 1983 r. w sprawie (podwyższonych) stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty, położone na terenie gmin województwa [...]. Zgodnie z zarządzeniem Wojewody [...]stawka szacunkowa 1 ha gruntów rolnych, z wyjątkiem [...],[...],[...] i [...] we wszystkich klasach wynosiła za 1q żyta z uprawy kontraktacyjnej, powiększonej czterokrotnie dla strefy wiejskiej i trzykrotnie dla strefy wiejskiej oddalonej. Z zaskarżonej decyzji wynika, że przejęte grunty M. M. o łącznej pow. 24503 m2 stanowiły grunty klasy V o pow. 11500 m2, za które przyznano odszkodowanie w wysokości [...]zł oraz grunty klasy VI o pow. 13003 m2, za które przyznano odszkodowanie w wysokości [...]zł. Łącznie przyznano odszkodowanie w kwocie [...]zł. W ocenie Ministra, niepełny materiał dowodowy nie pozwala na zweryfikowanie po tylu latach od wydania decyzji prawidłowości przyznanej kwoty. Brak akt nie przesądza o tym, aby przy ustalaniu odszkodowania dopuszczono się rażącego naruszenia przepisów prawa, takiego które stoi w oczywistej sprzeczności z porządkiem prawnym. W aktach brak dokumentu wskazującego szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania. Nie można jednak zarzucić organowi nadzoru, że odstąpił od rzetelnych ustaleń i poszukiwań. Wojewoda [...]ustalił na podstawie załącznika nr [...]do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z 1971 r. Nr 31, poz. 282), wydanego na podstawie art. 4 pkt 1-3, art. 6 ust. 2 i 3, art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o podatku gruntowym (Dz. U. Nr 27, poz. 254), że powiat [...]został zaliczony do lll grupy podatkowej. Pełnomocnik byłego właściciela podniósł, że kwota odszkodowania jest nieprawidłowa bowiem własne wyliczenia pełnomocnika dowodzą, że odszkodowanie zostało znacząco zaniżone. Jednak brak w aktach dokumentów dotyczących szczegółowych wyliczeń odszkodowania z których wynikałyby wskaźniki, co do zastosowania wielokrotności stawki, z uwagi na położenie przejętego obszaru (tj. strefa wiejska, czy wiejska oddalona) oraz cena kontraktacyjna kwintala żyta na przejętym terenie nie pozwalają na jednoznaczne wyciągnięcie wniosku, że odszkodowanie jest ustalone z rażącym naruszeniem przepisów ówcześnie obowiązujących i jest nieprawidłowe. Pełnomocnik skarżących przyjął według własnych wyliczeń cenę kontraktacyjną wynikającą z Roczników Statystycznych i ustalił samodzielnie, iż przejęte nieruchomości znajdują się w strefie wiejskiej oddalonej. Jednak cena kontraktacyjna była ceną urzędową, z uwagi na § 1 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 29 grudnia 1983 r. w sprawie określenia wykazu towarów i usług, na które ustala się ceny urzędowe (M. P. z 1983 r. Nr 43, poz. 249), obowiązującej od 1 stycznia 1984 r. do 31 grudnia 1984 r. wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz. U. Nr 7, poz. 52 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie prowadzonych postępowań pozyskał wiedzę, że cena kontraktacyjna 1 q żyta wynosiła [...]zł od [...]lipca 1983 r. i wynikała z decyzji Ministra do Spraw Cen z dnia [...]czerwca 1983 r., nr [...]w sprawie zatwierdzenia cennika skupu nr [...],,Zboża, rzepak i rzepik" (Komunikat nr 28/83 Urzędu Cen z dnia 11 sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia cen skupu (Dziennik Urzędowy Cen z 1983 r. Nr 6, poz. 43). Pozyskane dane nie pozwalają na odtworzenie metodologii i obliczeń przyjętych w przedmiotowej sprawie przez biegłego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, wobec braku kompletnych akt archiwalnych, nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje to, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 30 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Wbrew twierdzeniom skarżących, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ustawa oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały przepisy uztwn. Zasady ustalania odszkodowania w uztwn uregulowano w rozdziale 2, zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast przeprowadzenie rozprawy regulował rozdział 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach uztwn budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które przepisy z uztwn miały zastosowanie. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Minister zaznaczył, że problem obowiązkowego przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w niniejszej sprawie ustawa. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 uztwn mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/14). Nie można więc uznać, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...]marca 1984 r., w części ustalającej odszkodowanie na rzecz M.M. za nieruchomość, położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działki nr [...]i nr [...]o pow. 24503 m2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Zdaniem Ministra, użyty w art. 9 ust. 1 ustawy zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowania za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Tym samym nieuprawnionym jest twierdzenie, aby odszkodowanie zostało ustalone w sprzeczności z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 Kpa. Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...]maja 2017 r. nr [...]M.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...]nr [...]z [...]stycznia 2017 r.: 1) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 22 uztwn i art. 9 ust. 1 ustawy; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 8 Kpa poprzez pominięcie aktualnej sądowo-administracyjnej linii orzeczniczej, - art. 107 § 3 Kpa poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji. W skardze wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) uchylenie w całości decyzji Wojewody [...]nr [...]z [...]stycznia 2017 r., 3) w przypadku zastosowania przez organ ll instancji trybu postępowania przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z [...]marca 1984 r. nr [...]) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy w [...]z [...]marca 1984 r. rażąco naruszała prawo bowiem wysokość odszkodowania ustalono w nieprawidłowe] wysokości bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego. Minister dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że nie można obecnie ustalić w jakiej wysokości powinno było w 1984 r. zostać ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...], jak Minister infrastruktury i Budownictwa, nie podjęli nawet próby wyliczenia prawidłowej wysokości należnego odszkodowania. Przepisy w tym zakresie były w 1984 r. precyzyjne i ustalenie prawidłowej wysokości odszkodowania nie nastręcza nadmiernych trudności. Skarżący podał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy odszkodowanie winno było zostać ustalone według zasad określonych w przepisach uztwn. Zgodnie z art. 8 ust. 1 uztwn odszkodowanie za grunty rolne należało ustalić według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Na wysokość odszkodowania miał wpływ ponadto przydział do jednej ze stref ekonomicznych (wielkomiejska, miejska, wiejska, wiejska oddalona), który zgodnie z § 3 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205) należało ustalić według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym, czyli rozporządzenia Rady Ministrów z 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z 1971 r. Nr 31, poz. 281 ze zm.). Zgodnie z załącznikiem nr [...]do ww. rozporządzenia wieś [...]- jako miejscowość położoną 25 km od centrum liczącego wówczas w przybliżeniu 112 tys. mieszkańców [...]- należało zaliczyć do strefy wiejskiej. Zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...]września 1982 r. było również aktem prawnym regulującym w dniu [...]marca 1984 r. wysokość stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego zarządzenia cenę nieruchomości należało ustalić według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Stawki te - wyspecyfikowane w załączniku do ww. zarządzenia - wyrażały wartość gruntów w kwintalach żyta; w przypadku gruntów ornych klasy V w strefie ekonomicznej wiejskiej owa stawka wynosiła 25 kwintali, a w przypadku gruntów ornych klasy VI 10 kwintali. Ponadto w dniu wydania decyzji odszkodowawczej obowiązywało zarządzenie Wojewody [...]nr [...]z [...]maja 1983 r. w sprawie stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na terenie gmin województwa [...] (Dz. U. WRN w [...] z 1983 r. Nr 3, poz. 23). Zgodnie z § 1 tego zarządzenia stawka odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa m.in. na terenie wsi [...]została podwyższona czterokrotnie. Biorąc pod uwagę powyższy stan prawny oraz przyjętą przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, cenę kontraktacyjną 1 q żyta w kwocie [...]zł, wysokość odszkodowania winna była wynieść [...]zł, czyli o [...]zł więcej od kwoty ustalonej w decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] marca 1984 r., wynoszącej [...] zł. Szczegółowe wyliczenie prawidłowej wysokości odszkodowania skarżący umieścił w tabeli. Skarżący nie zgodził się z poglądem wyrażonym w zaskarżonych decyzjach, że obowiązujące w 1984 r. przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Przepisy były w tym zakresie precyzyjne. Wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy wynikał z: - art. 9 ust. 1 ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach uztwn. Odesłanie to obejmuje zatem m.in. art. 22 uztwn, z którego wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, - wydanego [...]maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa - w oparciu o art. 16 ustawy - rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi. Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest § 1 stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że ww. rozporządzenie, jeśli chodzi o tryb postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do uztwn. Taki pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyrokach z: 16 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2007/16, 5 maja 2016 r. sygn. akt lV SA/Wa 450/16, 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3760/15, 14 Iipca 2010 r. sygn. I SA/Wa 286/10. Skarżący nie zgodził się z poglądem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że ustawa zawierała podobne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Rozwiązania te były odmienne. W przypadku ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w istocie nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/14. Art. 10 ust. 1 regulujący kwestię odszkodowania stanowił bowiem, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Odmienna sytuacja miała miejsce w przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzonego na podstawie ustawy. Art. 9 ust. 1 ustawy regulujący kwestię odszkodowania stanowił, że odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach uztwn. Różnica jest istotna. Ustawodawca dodając słowo "ustala się" zdecydował, że ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w uztwn. Należało więc powołać biegłych, a ich opinie o wartości wywłaszczonej nieruchomości wraz ze szczegółowym uzasadnieniem przedstawić na rozprawie administracyjnej. Wydając zaskarżone decyzje, tak Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa, pominęli aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą decyzja odszkodowawcza wydana bez przeprowadzenia rozprawy wymaganej przez art. 22 uztwn stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazują na to, w szczególności ww. wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także wyroki wydane w ostatnim czasie przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj.: - I OSK 1549/13 z 10 marca 2015 r., l OSK 1442/13 z 23 października 2014 r., l OSK 2250/13 z 1 kwietnia 2014 r., l OSK 1981/12 z 12 marca 2014 r. Pominięcie aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi naruszenie przepisu art. 8 Kpa nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem skarżących, bez znaczenia dla sprawy jest ustalenie poczynione przez Wojewodę [...], a podtrzymane przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że powiat [...] był zaliczany do Ill grupy podatkowej. Przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...]września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, będącego podstawą do wyliczenia należnego odszkodowania, nie uzależniały jego wysokości od przydziału powiatu na terenie którego leżała wywłaszczana nieruchomość do którejś z grupy powiatów (od l do V). Tak było jedynie do dnia 8 sierpnia 1979 r., czyli do dnia wejścia w życie zarządzenia Ministra Rolnictwa z 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 19, poz. 114). Chybiona jest ocena Wojewody [...], podtrzymana przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że niepełny materiał dowodowy nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości przyznanej kwoty odszkodowania. Po pierwsze nie przedstawiono, w szczególności jakich dowodów brakuje by takiej weryfikacji dokonać. Po drugie w żaden sposób nie uzasadniono z jakich powodów uznano, że zebrany materiał dowodowy jest niepełny. Po trzecie, do weryfikacji prawidłowości przyznanej kwoty odszkodowania wystarczy znajdująca się w aktach sprawy decyzja odszkodowawcza. Skoro kwerendy przeprowadzone w Urzędzie Gminy w [...], w Archiwum Państwowym w [...] oraz w Starostwie Powiatowym w [...] nie wykazały istnienia żadnych innych dokumentów związanych z przedmiotowym wywłaszczeniem, prócz decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] marca 1984 r., nr [...], zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] czerwca 1983 r. oraz zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 1983 r., to należy przyjąć, że żadne inne dokumenty nie zostały wytworzone. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 Kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Przede wszystkim powszechnie występujący brak wszystkich dokumentów tworzących akta sprawy, w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, nie może świadczyć o tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Naczelnika Gminy w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]marca 1984 r. orzekająca o odszkodowaniu na rzecz M. M. została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w szczególności była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważa, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji z 1984 r. stanowił przepis art. 9 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy za grunty przejęte na własność Państwa (w trybie art. 8 ust. 3 ustawy) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach uztwn, z uwzględnieniem postanowień ustawy. Na podstawie art. 16 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117). Z § 1 tego rozporządzenia wynikało, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy decyzja odszkodowawcza powinna w szczególności zawierać: ustalenie odszkodowania, termin zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Z przepisu art. 8 ust. 1 uztwn wynikało, że odszkodowanie za grunty rolne ustala się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Aktem do którego odsyłał art. 8 ust. 1 uztwn było zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 23, poz. 205). Z § 2 tego zarządzenia wynikało, że cenę nieruchomości ustala się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 ha gruntów. Na podstawie art. 8 ust. 1 i 9 uztwn zostało wydane przez Wojewodę [...] zarządzenie Nr [...] z dnia [...] maja 1983 r., obowiązujące od [...] stycznia 1983 r. Z § 1 tego zarządzenia wynikało, że stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty rolne położone na terenie gmin województwa [...], w strefie ekonomicznej wiejskiej w gminie [...] wynosiło czterokrotną wysokość stawki szacunkowej 1 ha gruntów rolnych we wszystkich klasach wyrażonej w q żyta, pomnożonej przez cenę 1 q żyta z uprawy kontraktacyjnej. Jak wynika z treści decyzji odszkodowawczej nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 2,4503 ha składała się z gruntów rolnych klasy V – 1,1500 ha i klasy VI 1,3003 ha. Załącznik do zarządzenia z dnia [...] września 1982 r. – jeżeli chodzi o grunty orne – przewidywał dla strefy ekonomicznej wiejskiej 20 q żyta za grunt w klasie V i 10 q żyta za grunt w klasie VI. Tyle w sposób bezsporny można było ustalić na podstawie ówcześnie obowiązującego stanu prawnego i fragmentów dokumentacji uzyskanej przez organ nadzoru - Wojewodę [...]. Rację ma Minister Infrastruktury, że w niniejszej sprawie po ponad 33 latach od daty wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej nie jest możliwa weryfikacja w trybie nadzoru z art. 156 Kpa, decyzji z 14 marca 1984 r., w zakresie prawidłowości ustalonej przez organ wysokości odszkodowania za przejęty przez Skarb Państwa grunt rolny M. M.. Mimo poszukiwań organ nadzoru nie uzyskał oryginalnych akt sprawy odszkodowawczej, czy też ich kopii. Starosta [...], Archiwum Państwowe w [...], Urząd Gminy w [...] nie mają akt odszkodowawczych. Brak akt uniemożliwia ustalenie w oparciu o jaki materiał dowodowy orzekał Naczelnik Gminy w [...] w decyzji z [...]marca 1984 r., w szczególności jakie materiały dotyczące przejętej nieruchomości były podstawą ustaleń, co do wielkości powierzchni gruntu, klasy i rodzaju gruntów składających się na przejętą nieruchomość. Nie można ustalić także na podstawie jakich materiałów ustalono cenę 1q żyta z uprawy kontraktacyjnej i jakiego rodzaju była to cena. Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że obowiązująca w 1984 r. ustawa o cenach z dnia 26 lutego 1982 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 13, poz. 59) wskazywała, że cenami urzędowymi są ceny ustalane przez właściwe organy administracji państwowej na podstawowe produkty rolne skupowane przez jednostki gospodarki uspołecznionej (art. 3 ust. 1 i 2 pkt 3 tej ustawy). Co istotne ceny urzędowe towarów były zróżnicowane w zależności od poziomu ich jakości (art. 3 ust. 10 tej ustawy). Jednocześnie obowiązek stosowania cen urzędowych nie dotyczył sprzedaży towarów przez rolników (art. 10 ust. 1 tej ustawy). Wydaje się, że § 2 zarządzenia z dnia 18 września 1982 r. nie odwoływał się do ceny urzędowej produktów rolnych, ale do tzw. ceny sprzedażnej, o której mowa w przepisie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych...(Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Sprawę dodatkowo komplikował § 5 ust. 2 zarządzenia z dnia 18 września 1982 r., ponieważ w zakresie upraw odwoływał się do miejscowych cen rynkowych oraz art. 8 ust. 9 uztwn. Przepis ten, w zakresie stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych przy ustalaniu odszkodowania za grunty rolne (art. 8 ust. 1 uztwn) odwoływał się do przeciętnych cen rynkowych. Wobec braku kompletnych akt odszkodowawczych nie wiadomo również, czy Naczelnik Gminy w [...] brał pod uwagę cenę 1q żyta z roku 1983 (daty nabycia przez Państwo nieruchomości), czy roku 1984 (daty ustalenia odszkodowania). Nie jest zatem tak, jak twierdzi Minister Infrastruktury i Budownictwa i skarżący M. M., że ustalenie ceny 1 q żyta w postępowaniu nieważnościowym, celem zweryfikowania poprawności ustalonej wysokości odszkodowania, było możliwe na podstawie samej treści decyzji odszkodowawczej, bez dysponowania przez organ nadzoru całością akt postępowania odszkodowawczego. Zdaniem Sądu, brak akt sprawy odszkodowawczej uniemożliwia ustalenie w oparciu o jakie ustalenia i założenia Naczelnik Gminy w [...] wyliczył odszkodowanie za grunt M.M.. W tym zakresie nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy, a to w niniejszej sprawie było niemożliwe. Zastosowanie sankcji nieważności w stosunku do decyzji ma najdalej idące skutki, a zatem nie może opierać się na domniemaniach i próbach rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, taki jak czynił to skarżący. Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że prowadzone postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z [...]marca 1984 r. nie wykazało, że decyzja ta została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 Kpa. Decyzja z 1984 r. została wydana przez organ właściwy w rozumieniu § 14 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), jej podstawa prawna odwołuje się do obowiązującej wówczas ustawy i rozporządzenia wykonawczego w sprawie odszkodowań. Decyzja tak zawiera elementy, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. W zakresie terminu wypłaty odszkodowania przewiduje rozwiązanie tożsame z przewidzianym w art. 6 ust. 2 uztwn. Decyzja ta wskazuje prawidłowo stronę postępowania - M.M. i przedmiot postępowania - nieruchomość za której przejęcie przez Państwo ustalono odszkodowanie, oznaczoną jako działki nr [...]i [...]o pow. łącznej 2,4503 ha, dla której prowadzony był zbiór dokumentów ZD nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, czy też przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. wynikało w sposób jasny i oczywisty, że w sprawie o odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na obszarach wsi znajdował zastosowanie przepis art. 22 uztwn, przewidujący ustalenie odszkodowania na postawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że użyty w art. 9 ust. 1 zwrot "odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" można interpretować w różny sposób. Można przyjąć, jak to czyni skarżący, że w sprawie odszkodowawczej winny mieć zastosowanie, odnoszące się do odszkodowania, przepisy materialne z Rozdziału 2 oraz przepisy proceduralne zawarte w Rozdziale 3 uztwn. Za tym stanowiskiem może przemawiać to, że przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi miało charakter wywłaszczeniowy, a więc przy orzekaniu o odszkodowaniu winny być stosowane wszystkie przepisy ogólnego prawa wywłaszczeniowego, zawarte w uztwn. Możliwa jest jednak i taka interpretacja przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, która zakłada, że do spraw o odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi znajdowały zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy ogólne z Rozdziału 1 i przepisy materialne z Rozdziału 2 uztwn. Za przyjęciem tej wykładni wspomnianego wyżej przepisu może przemawiać to, że przejęcie terenu w trybie art. 8 ustawy nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia. Ten tryb nabycia mienia charakteryzował się istotnymi odmiennościami w stosunku do wywłaszczenia na zasadach ogólnych. Przejęcie terenu następowało w sposób uproszczony - z mocy samego prawa, z dniem ogłoszenia aktu właściwego organu, ustalającego granice terenów budowlanych przejmowanych przez Państwo (art. 8 ust. 3 ustawy). W tego typu sprawie nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym po przeprowadzeniu znacznie sformalizowanego postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego w uztwn, w szczególności po przeprowadzeniu obligatoryjnej rozprawy (art. 22 uztwn). Nie miało więc miejsca nabycie nieruchomości z dniem uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej (art. 30 ust. 1 uztwn). Po drugie – w niniejszej sprawie odszkodowawczej była wydawana odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie (art. 10 ustawy), inaczej niż przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych, gdzie – co do zasady – wydawana była decyzja o wywłaszczeniu po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, zawierająca m.in. rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, terminie jego zapłaty i osobach uprawnionych do odszkodowania (art. 22 ust. 1 uztwn). Po trzecie – przepis art. 9 ust. 1 ustawy w zakresie przyznania odszkodowania odsyła do "zasad ustalania i wypłaty", a przepis § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r. nawiązuje do "ustalania i wypłaty odszkodowania według zasad określonych w przepisach uztwn", natomiast nie do "trybu postępowania wywłaszczeniowego" (które normowało też procedurę przyznania odszkodowania), co sugeruje, że chodziło o materialne przepisy o odszkodowaniu (Rozdział 2 uztwn), zwłaszcza, że uztwn w Rozdziale 3 normowała postępowanie wywłaszczeniowe. Skoro zatem możliwa jest dwuwariantowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 1, czy też § 1 rozporządzenia z dnia 22 maja 1973 r., to nie można Naczelnikowi Gminy w [...] postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z 1984 r. z oczywistym, a więc rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, naruszeniem art. 22 uztwn. Z treści Rozdziału 3 uztwn, czy też przepisów zarządzenia z dnia 18 września 1982 r. nie wynika, aby odszkodowanie za odjęcie prawa własności samego gruntu, położonego poza miastem było obligatoryjnie ustalane na podstawie opinii biegłego. Udział biegłego był niezbędny w przypadku szacowania niektórych części składowych gruntów miejskich (§ 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście...(Dz. U. Nr 36, poz. 212 ze zm.). Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, co do tego, że w niniejszej sprawie organ nadzoru naruszył przepis art. 8 Kpa pomijając aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Przeciwnie, Minister Infrastruktury i Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1984 r. z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzekał zgodnie z aktualnymi poglądami WSA w Warszawie, prezentowanymi w tego typu sprawach (por. np. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2117/16, IV SA/Wa 1740/16, IV SA/Wa 2686/16, IV SA/Wa 2747/16, IV SA/Wa 2201/16, IV SA/Wa 2990/16, IV SA/Wa 237/17, IV SA/Wa 235/17, IV SA/Wa 309/17). Rację ma skarżący, że w powołanych w skardze wyrokach WSA w Warszawie prezentowane były poglądy odmienne. Poglądy te nie mają jednak charakteru dominującego. To zaś, że WSA w Warszawie ma niejednolite orzecznictwo w sprawach tego typu, co sprawa niniejsza, tylko potwierdza prawidłowość stanowiska zaprezentowanego w niniejszym wyroku, co do braku możliwości uznania za rażąco wadliwą decyzję z 1984 r. wydaną bez przeprowadzenia rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, w sytuacji gdy nie jest jednoznaczna wykładnia istotnych dla sprawy przepisów prawa. Powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą natomiast spraw w których oceniano legalność decyzji wywłaszczeniowych lub decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie uztwn, a zatem wyrażone w nich poglądy nie są miarodajne dla niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.