IV SA/Wa 2925/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącej Gminy Miasta S. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W dniu 1 października 2018r. Gmina Miasto S. (dalej jako skarżąca) reprezentowana przez Burmistrza Miasta S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy S. obejmującego fragment obrębu wsi K.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g."), każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a."), Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawny, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 98/12). Naruszenie zatem tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma miejsce wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjmuje się, że skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005r., sygn. OSK 1437/04). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy S. z [...] czerwca 2017r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragment obrębu wsi [...]. Strona skarżąca wywodzi swój interes prawny z tego że jest dzierżawcą działki nr [...] na podstawie wielokrotnie przedłużanej umowy dzierżawy zawartej z M. O.. Z akt sprawy wynika, że umowa dzierżawy ważna jest do 31 sierpnia 2019r. Na dzierżawionym terenie prowadzone jest przez Gminę Miasto S. miejskie schronisko dla bezdomnych zwierząt "[...]". Zdaniem skarżącej Gmina jako podmiot prowadzący schronisko i jako dzierżawca terenu ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem uchwała przewiduje wprost likwidacje ww. schroniska. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała jednak, że kwestionowana przez nią uchwała naruszała jej interes prawny (uprawnienie), w rozumieniu powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazać trzeba, że wskazany przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 P.p.s.a., określającego podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Poza sporem jest, że skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2006r., sygn. akt II OSK 936/06, z dnia 10 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1468/07, z dnia 26 września 2008r., sygn. akt II OSK 312/08, z dnia 9 października 2018r. sygn. akt II OSK 2480/18), najemcy lokali (zobacz: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r. II OSK 1436/09; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12, dostępne CBOSA) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1.04.2009 r. II OSK 1475/08, dostępny CBOSA). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny (ekonomiczny). Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela (tak: NSA w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2882/16). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów Sąd orzekł stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.