IV SA/Wa 2943/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu U.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw od decyzji. Przedmiotem sprzeciwu U. P. wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza N. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o warunkach zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Burmistrz N., po rozpatrzeniu wniosku U. P., decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową (budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową przeznaczoną na biuro), budowie dwóch budynków gospodarczych, budowie trzech odstojników na wodę, budowie infrastruktury towarzyszącej projektowanym budynkom, lokalizowanych na nieruchomości usytuowanej we wsi K., gmina N., składającej się z działki nr ew. [...]. W odwołaniu od tej decyzji E. T. zarzuciła błędne określenie zasięgu oddziaływania inwestycji, co skutkowało pozbawieniem jej statusu strony postępowania i niewyjaśnienie rzeczywistego charakteru i rozmiaru inwestycji. Wskazała również na brak podobieństwa inwestycji do otaczającej zabudowy, gdyż inwestycja nie odnosi się ani do zabudowy zagrodowej, ani jednorodzinnej. W analizowanym obszarze nie ma zabudowy mieszkalno-biurowej, czy też usług związanych z cięciem kamienia. W decyzji nie wskazano, którą z działek sąsiednich organ uznał za działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej, a która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W uzupełnieniu odwołania odwołująca się wskazała, że jej budynek mieszkalny znajduje się ok. [...]-[...] m od działki inwestora. W promieniu [...] m wokół granic działki inwestora znajdują się tereny chronione akustycznie, tym samym ma przymiot strony postępowania, bowiem posiada ona prawo do ochrony przed hałasem. Dodatkowo wskazano na brak obligatoryjnego załącznika do decyzji, tj. wyników przeprowadzonej analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując na brak legitymacji odwołującej się do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza. Decyzja ta była przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez E. T., który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 298/16 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r. Trafność tego rozstrzygnięcia potwierdzona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2235/16 oddalającym skargę kasacyjną U. P.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nieruchomość skarżącej położona jest w strefie chronionej akustycznie, w której inwestor, po zrealizowaniu wskazanej we wniosku inwestycji, zamierza prowadzić działalność gospodarczą polegającą na cięciu i obróbce kamienia. W tych warunkach nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że E. T. nie ma interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może bowiem wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką normę stanowi art. 140 Kodeksu cywilnego i nie ma przy tym znaczenia czy emisje na poziomie usytuowania działki skarżącej będą miały odziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne. Wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania jest stwierdzenie, że nieruchomość, stanowiąca jej własność, znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji i zostanie objęta zmianami w zakresie klimatu akustycznego związanymi z istnieniem zakładu kamieniarskiego. Określenie "oddziaływanie" odnosi się również do terenów, na których uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicy norm wynikających z przepisów prawa lub wydanych na ich podstawie decyzji. Podmiot ma prawo do ochrony swego interesu prawnego nawet wówczas, gdy uciążliwości inwestycji oddziałują w granicach obowiązujących norm. Przy ocenie, czy ktoś jest stroną postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes temu podmiotowi przysługuje. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro działka skarżącej znajduje się w strefie ochrony akustycznej, to powinna mieć ona prawo do uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji właśnie w tej strefie ochrony akustycznej. Sąd podkreślił przy tym, że uznanie właściciela innej nieruchomości za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest równoznaczne z przeszkodą w ustaleniu tych warunków. W ten sposób otwiera się dla właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwość udziału w postępowaniu po to, aby mógł wypowiedzieć się co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Organ administracji nie może w żadnym wypadku dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenia swoich praw właścicielskich. Sąd stwierdził więc, że organ błędnie uznał, że E. T. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W związku z powyższym Kolegium rozpatrzyło odwołanie E. T. decyzją zaskarżoną rozpoznawanym sprzeciwem, uchylającą decyzję o warunkach zabudowy i nakazującą organowi pierwszej instancji ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawidłowość analizy przeprowadzonej w sprawie przez organ pierwszej instancji wzbudziła zastrzeżenia Kolegium zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i w zakresie konkretnych parametrów zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wskazuje, że na badanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa (zabudowa jednorodzinna) oraz zabudowa zagrodowa. Brak jest zabudowy o charakterze usługowym czy produkcyjnym. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że funkcja usługowa i produkcyjna stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej. Brak jest precyzyjnej informacji na temat funkcji występujących na poszczególnych działkach analizowanego obszaru, w szczególności na działkach dostępnych z tej samej – co planowana inwestycja – drogi publicznej. W sprawie nie analizowano rodzaju zamierzonej działalności. Nie analizowano też, czy elementy tej działalności nie ograniczają funkcji dominującej. Wniosek inwestora jednoznacznie wskazuje, że planowana działalność będzie polegała na cięciu i obróbce kamienia. Jak słusznie wskazała odwołująca się może to oznaczać, że nowa funkcja będzie godzić w funkcję zastaną na danym obszarze. Organ pierwszej instancji winien ją wszechstronnie przeanalizować, w szczególności ocenić, czy oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach działki, jeśli nie czy może współistnieć z zabudową już istniejącą. Organ winien ustalić, jakie usługi występują na analizowanym obszarze, a następnie porównać je z usługami planowanymi. W toku analizy należy pamiętać, że oceniając "kontynuację funkcji" nie można postawić znaku równości pomiędzy różnymi rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że działalności te można określić jako usługi. Konieczna jest też szczegółowa ocena charakterystyki przedsięwzięcia. Powyższa analiza dopiero pozwoli ocenić, czy zamierzona zabudowa umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o takie zagospodarowanie i taką zabudowę, które nie wchodzą z nią w kolizję. Ustalając wskaźniki dla nowej zabudowy organ ma obowiązek odnieść to ustalenie do gabarytów zabudowy występujących w obszarze analizowanym. W tym celu prowadząc analizę organ pierwszej instancji wskazuje jakie obiekty znajdują się na działkach w obszarze analizowanym, jaka jest ich wysokość, szerokość, wskaźniki powierzchni zabudowy, a następnie na podstawie zebranych danych ustala wskaźniki dla zabudowy planowanej. W ocenie Kolegium w sprawie tej ani analiza tekstowa, ani mapa stanowiąca analizę graficzną nie zawierają powyższych danych. Ograniczono się do nieweryfikowalnego i niezgodnego z rozporządzeniem określenia poszczególnych parametrów bądź w przedziałach (5%-20% intensywność zabudowy, [...]-[...] m szerokość budynków gospodarczych) bądź nieprecyzyjnego wskazania ich średniej – około [...] m, ewentualnie podania parametru maksymalnego. Kolegium przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powinien wyznaczyć przedmiotowy parametr dla nowej zabudowy jako przedłużenie zabudowy istniejącej i jest to zasada działania. Jeżeli jest to niemożliwe lub z innych względów nieuzasadnione organ może przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, ale tylko wówczas, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie dla budynku mieszkalno-usługowego przyjęto wysokość [...] m, dla budynków gospodarczych zaś [...] m. Zdaniem Kolegium, parametry te, jako nieweryfikowalne uznać należy za dowolne. Nie wiadomo bowiem, czy jest to wysokość nawiązująca do jednego budynku, czy przeważającej większości, czy może jest to wartość średnia. Weryfikacja jest tym bardziej utrudniona, że organ pierwsze instancji opisuje wysokość budynków w obszarze analizowanym wyłącznie poprzez wskazanie ilości kondygnacji. Decyzja organu pierwszej instancji nie zadośćuczyniła wymaganiom w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, niezasadnie zaniechano ustalenia wskaźnika średniego. Nie wyjaśniono również przyczyn dopuszczonego odstępstwa (zaakceptowano wskaźnik maksymalny 20%). Odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne, ale tylko gdy wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić, a w decyzji uzasadnić ich odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Analogiczne zastrzeżenia Kolegium odniosło do ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku i wysokości kaletnicy. Nadto organ pierwszej instancji nie uzasadnił odstąpienia od ustalenia kierunku kalenicy. Powyższe nieprawidłowości nie pozwalają zdaniem Kolegium uznać, że doszło do rzetelnej analizy spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. W konsekwencji zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania. Dodatkowo doszło do naruszenia § 9 pkt 2 rozporządzenia przez zaniechanie dołączenia do decyzji obligatoryjnego załącznika jakim są wyniki analizy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium zwróciło również uwagę, że ustalenie warunków zabudowy winno odbywać się na podstawie kompletnego wniosku. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestor nie dołączył wymaganej przepisami prawa mapy wraz z określeniem obszaru oddziaływania inwestycji. Wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać granice objętego wnioskiem terenu, co oznacza, że wnioskodawca ma obowiązek przedłożenia załącznika graficznego w postaci mapy sporządzonej w stosownej skali obejmującej teren, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Wniosek powinien zawierać część opisową i graficzną, a określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę możliwości jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Zadaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest określenie żądania, tj. zamiaru inwestora odnośnie planowanej zmiany zagospodarowania terenu. Kolegium, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało, że organ pierwszej instancji ma zweryfikować listę stron postępowania, wyjaśnić czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji jeszcze niezrealizowanej, dokonać ponownej szczegółowej analizy zabudowy występującej w wyznaczonym obszarze i w tym kontekście ocenić dopuszczalność planowanej inwestycji, a wyniki analizy winy znaleźć precyzyjne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zaś w przypadku dopuszczenia odstępstw od parametrów średnich, organ ma uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie. Od decyzji Kolegium z dnia [...] września 2018 r. U. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła sprzeciw, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 w zw. z art. 7 i art. 77 i art. 107 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 138 § 2 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy w kwestii istnienia interesu prawnego po stronie E. T. i niewskazanie przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi interes prawny, a w konsekwencji dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że Kolegium, jak i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, związani byli wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 kwietnia 2016 r. r., sygn. akt IV SA/Wa 298/16, którego trafność potwierdzona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2235/16 oddalającym skargę kasacyjną. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny w pierwszej kolejności weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnikając w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Naruszenie art. 153 powołanej ustawy przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego powołany przepis określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Przypomnieć trzeba, że istota sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 298/16, rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. wydanym w tej sprawie, sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy wnoszącej odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji E. T. przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a co za tym idzie czy jest ona uprawniona do złożenia odwołania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że nieruchomość E. T. położona jest w strefie chronionej akustycznie, w której inwestor, po zrealizowaniu wskazanej we wniosku inwestycji, zamierza prowadzić działalność gospodarczą polegającą na cięciu i obróbce kamienia. W tych warunkach nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że E. T. nie ma interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może bowiem wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką normę stanowi art. 140 Kodeksu cywilnego i nie ma przy tym znaczenia czy emisje na poziomie usytuowania działki skarżącej będą miały odziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne. Wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania jest stwierdzenie, że nieruchomość, stanowiąca jej własność, znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji i zostanie objęta zmianami w zakresie klimatu akustycznego związanymi z istnieniem zakładu kamieniarskiego. Określenie "oddziaływanie" odnosi się również do terenów, na których uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicy norm wynikających z przepisów prawa lub wydanych na ich podstawie decyzji. Podmiot ma prawo do ochrony swego interesu prawnego nawet wówczas, gdy uciążliwości inwestycji oddziałują w granicach obowiązujących norm. Przy ocenie, czy ktoś jest stroną postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes temu podmiotowi przysługuje. Sąd w powołanym wyroku stwierdził, że taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro działka E. T. znajduje się w strefie ochrony akustycznej, to powinna mieć ona prawo do uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji właśnie w tej strefie ochrony akustycznej. Sąd podkreślił przy tym, że uznanie właściciela innej nieruchomości za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest równoznaczne z przeszkodą w ustaleniu tych warunków. W ten sposób otwiera się dla właściciela nieruchomości sąsiedniej możliwość udziału w postępowaniu po to, aby mógł wypowiedzieć się co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Organ administracji nie może w żadnym wypadku dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenia swoich praw właścicielskich. Oznacza to, że już w tym wyroku z dnia [...] kwietnia 2016 r. przesądzone zostało, że E. T. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, tym samym mogła ona skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Zatem zarówno Kolegium, jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związane były takim stanowiskiem. Wobec wiążących wytycznych, podnoszone przez skarżącą na tym etapie postępowania zarzuty sprowadzające się próby wykazania, że E. T. nie przysługuje przymiot strony w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ocenić należało jako nietrafne i bezprzedmiotowe. Kwestia interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy została już bowiem przesądzona w prawomocnym wyroku Sądu z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydanym w tej sprawie i niedopuszczalnym jest formułowanie nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym w tym wyroku stanowiskiem. Tak więc E. T. posiada interes prawny do bycia stroną tegoż postępowania. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji pod względem słuszności zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 kpa, wskazać trzeba, że kontrolowane rozstrzygnięcie ma charakter kasacyjny, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy proceduralne w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt l SA/Wa 237/05 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 143/07 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, LEX nr 54745 i z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt l SA 430/99, LEX nr 75517). Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem również wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to jest nieprecyzyjne. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1273/16, Lex nr 2475982, WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/12, Lex nr 1235027, WSA w Lublinie z 31 stycznia 2018 r., II SA/Lu 12/18, Lex nr 2483547). Zasada dwuinstancyjności jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 kpa. Oznacza to dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Przepis powyższy realizuje i konkretyzuje wyrażone w art. 78 Konstytucji RP prawo strony każdego postępowania do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy: obowiązek uzasadniania swych rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (por. np. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015 i powołane tam wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych). Istota dwuinstancyjności sprowadza się więc do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej a zatem w istocie na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronom umożliwiono udział. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i wnikliwy przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (tak wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14, Lex nr 2106696, z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Regulacja art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od powyższej zasady. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że respektowanie przez organ odwoławczy zasadniczego obowiązku jakim jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nie może jednak spowodować sytuacji, w której organ ten będzie zastępował organ pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji, tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1942/17, Lex nr 2466715). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Kolegium prawidłowo zastosowało w sprawie art. 138 § 2 kpa. Kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie tego przepisu polega na zbadaniu, czy zaistniały przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując takiej kontroli Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 kpa. Stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Także w przypadku, gdyby w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego znalazły się błędne wskazania prawne, które mają istotne znaczenie dla ponownego rozpatrzenia sprawy i stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego o istotnym dla wyniku sprawy charakterze. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 kpa oraz art. 138 kpa i art. 136 kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie stwierdzone przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, albowiem organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić tak rozległego postępowania dowodowego w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem art. 138 § 2 kpa i korespondującej z nim zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 kpa. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ jego zakres wskazuje, że w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Przy analizowaniu zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, organ odwoławczy wykazał się niezwykłą wnikliwością i starannością, słusznie stwierdzając, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest obarczony istotnymi brakami i w znacznej mierze niewystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zaś obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na konwalidowanie go na etapie postępowania odwoławczego. W postępowaniu administracyjnym, organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, przez co decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W decyzji odwoławczej Kolegium wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że funkcja usługowa i produkcyjna stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej. Brak precyzyjnej informacji na temat funkcji występujących na poszczególnych działkach analizowanego obszaru. Organ pierwszej instancji nie analizował rodzaju zamierzonej działalności. Nie analizował też, czy elementy tej działalności nie ograniczają funkcji dominującej. Nie ocenił, czy oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach działki, czy może współistnieć z zabudową już istniejącą. Nie ustalił, jakie usługi występują na analizowanym obszarze i nie porównał ich z usługami planowanymi. Konieczna jest też szczegółowa ocena charakterystyki przedsięwzięcia. Dopiero tak dokonana analiza pozwoli ocenić, czy zamierzona zabudowa umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o takie zagospodarowanie i taką zabudowę, które nie wchodzą z nią w kolizję. Organ pierwszej instancji nie ustalił konkretnych parametrów dla planowanej zabudowy, ani analiza tekstowa, ani mapa stanowiąca analizę graficzną nie zawierają powyższych danych. Nie uzasadnił też odstąpienia od ustalenia kierunku kalenicy. Słuszne jest także wyrażone w decyzji odwoławczej stanowisko o niekompletności wniosku oraz wyjaśnienie czy dotyczy on inwestycji jeszcze niezrealizowanej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez obligatoryjnych załączników, to jest szczegółowych wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy, stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1605/14, LEX nr 2114324). Określone w § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji (wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1141/11, LEX nr 1234130). Analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy i brak szczegółowej analizy powinien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy stanowi podstawę do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach Kolegium miało nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, w sposób prawidłowy wykazując, że kwestionowana decyzja została wydana z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Każde inne rozstrzygnięcie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Burmistrz N. bowiem w znacznym zakresie nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie zbadał wszystkich okoliczności wyliczonych przez Kolegium, które determinują ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na obecnym etapie postępowania nie było więc możliwe merytoryczne rozstrzyganie sprawy, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania prawa do rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje administracyjne. Są to istotne braki w materiale dowodowym, które determinują wydanie rozstrzygnięcia. Zresztą sam pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu sprzeciwu nie kwestionuje, bo nie są podnoszone w tym zakresie zarzuty, że organ pierwszej instancji, gromadząc materiał dowodowy, jednak dopuścił się uchybień. Zarzuty skargi w niniejszej sprawie sprowadzają się jedynie do twierdzenia braku interesu prawnego po stronie E. T. Z powyższych względów Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w inkryminowanej decyzji, którego pełnomocnik skarżącej nie zdołał obalić wniesionym sprzeciwem. W tym stanie rzeczy, okoliczności sprawy nie uzasadniały uwzględnienia sprzeciwu i dlatego Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.