IV SAB/Wa 413/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pismo postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 25 czerwca 2015 r. Z. B. wniósł skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w udzieleniu odpowiedzi na pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Treść skargi Z. B. wniesionej do Sądu na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w udzieleniu odpowiedzi na pismo, nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Forma załatwienia przedmiotowego wniosku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie będzie stanowić żadnego z aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy, dlatego też na akt administracyjny załatwiający rzeczony wniosek nie będzie przysługiwać skarga do sądu administracyjnego. Z tego powodu niniejsza skarga nie przysługuje także na bezczynność tego organu, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Ponadto chociaż postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega Kodeksowi postępowania administracyjnego, to natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że Kodeks przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym. Dział III Kodeksu postępowania administracyjnego, poświęcony przepisom szczególnym w sprawach ubezpieczeń społecznych, wyodrębniając te sprawy, stanowi w art. 180 § 1 kpa, że stosuje się do nich przepisy Kodeksu, "chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach". Wynikające z art. 180 § 1 kpa ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 kpa, który wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim określają one organy odwoławcze ("organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne"), a nadto stanowi, że "do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 kpa". Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 z późn. zm.), która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego co do zasady dotyczy każdej sprawy. Rozszerzenie w drodze wykładni właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP. W powyższym tonie wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (Lex nr 738185, OSNP z 2011 r. nr 17-18, s. 233) przyjmując, że od decyzji organu rentowego wydanej w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych – i uchwale tej postanowił nadać moc zasady prawnej. Wcześniej już w wyroku z dnia 16 września 2009 r., I UK 109/09 (Lex nr 794871) Sąd Najwyższy zaakcentował, że według art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedynie wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (publ. G. Prawna 2013/116/6, Lex nr 1321789) podzielił stanowisko Sądu Najwyższego stwierdzając, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto w powołanym w niej postanowieniu z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1852/07 (Lex nr 575851), odnosząc się do treści art. 83a ust. 2 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, że ZUS stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmienia zasady, według której decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazał przy tym, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Dalej Sąd zauważył, że nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 83a ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 2 powołanej ustawy, która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny lub sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja Zakładu. Zwrócił też uwagę, że rozróżnienie spraw cywilnych w znaczeniu materialnym i formalnym oznacza, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być rozpoznawana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy (cywilny, administracyjny) ma drugorzędne znaczenie. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. ponadto postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 lutego 2009 r., I OSK 420/08, z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1425/10, z dnia 18 października 2011 r., I OSK 1706/11, z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2444/11, z dnia 23 maja 2012 r., I OSK 1006/11, z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 1316/12, z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK 127/12 i z dnia 26 lutego 2014 r., I OSK 347/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypowiadając się w tym zakresie wskazano, że w przypadku decyzji wydanych przez organ rentowy na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – właściwym organem odwoławczym jest sąd powszechny, który sprawuje merytoryczną kontrolę w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych także wówczas, kiedy – w wyniku autoweryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym – organ rentowy wydaje kolejne rozstrzygnięcie modyfikujące splot praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczyła pierwsza (podważana) decyzja. Ogół spraw objętych unormowaniami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustaw stanowiących jej rozwinięcie powinien być rozpoznawany przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych m. in. z tego powodu, że są to sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, a także dlatego, że zapewnia to większą spójność, jednolitość (także aksjologiczną) i konsekwencję w rozstrzyganiu spraw ubezpieczeniowych. Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego powinno być kształtowane jednolicie według zasad znamiennych dla procesu cywilnego, nie powinno być natomiast modelowane na wzór rozwiązań przyjmowanych w procedurze sądowoadministracyjnej (zob. W. Sanetra, Właściwość sądów powszechnych i sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w: Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, pod red. M. Błachuckiego i T. Górzyńskiej, Naczelny Sąd Administracyjnych, Warszawa 2011, s. 71-92; W. Sanetra, Ustrój sądów a rozstrzyganie spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, Przegląd Sądowy 2009, nr 9). Skoro ogólną regułą przyjętą na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest sądowy tryb odwoławczy, odnoszący się do wszystkich decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw, z wyjątkiem decyzji wydawanych na podstawie art. 83 ust. 4 powołanej ustawy, to również bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w "zakresie indywidualnej sprawy" podlega kontroli sądu powszechnego. Wobec powyższego wniesiona skarga na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w nieudzieleniu odpowiedzi na pismo, jako niepodlegająca kognicji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.