IV SAB/Wa 83/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 8 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.N. i T.N. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wydania decyzji 1) zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku A.D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. znak: [...] i [...] w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz strony skarżących A.N., T.N. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ, Minister) w rozpatrzeniu wniosku A. D. i T., (dalej: skarżące) o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. znak: [...] i [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 1950 r., orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa mienia o powierzchni 14,5405 ha, położonego w gromadzie [...], gm. [...], zapisanego w księdze hipotecznej pod nazwą "[...] w powiecie [...]", stanowiącego własność "Zakładów Włókienniczych [...] w [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1923/15 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o dowody pozwalające na ustalenie, jakie działki wchodziły w skład poszczególnych elementów spornej nieruchomości i jaki miały charakter (ziemski i przemysłowy), jakie były ich losy i jaki jest ich aktualny stan prawny, a także wyjaśnienia zmiany numeracji geodezyjnej. Dopiero po ustaleniu tych kwestii organ powinien rozważyć, czy istniały podstawy do przejęcia określonej części. W związku z tym zobowiązaniem Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 3 marca 2017 r. wystąpiło do Urzędu Miasta [...] z prośbą o pomoc w ustaleniu aktualnego stanu prawnego przejętej nieruchomości. Pismo to zostało przesłane przez Prezydenta Miasta [...] do Starosty [...]. Natomiast wystąpienia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2017 r., z dnia 20 listopada 2017 r. i z dnia 26 lutego 2018 r. do Starosty [...] nie zaowocowały nadesłaniem przez ten organ żądanych informacji. W związku z tym Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismami z dnia 10 grudnia 2019 r. wystąpiło do Starostwa Powiatowego w [...], Sądu Rejonowego [...] w [...] z siedzibą w [...], Urzędu Gminy w [...], Archiwum Państwowego w [...]. Archiwum Akt Nowych i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie dokumentów, które pozwolą wypełnić dyspozycję zawartą w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r. W odpowiedzi na te wystąpienia Urząd Gminy [...] w piśmie z dnia 2 stycznia 2020 r. poinformował, że nie posiada poszukiwanych dokumentów, zaś Sąd Rejonowy [...] w [...] z siedzibą w [...] przesłał odpis z księgi hipotecznej pod nazwą "[...] w powiecie [...]" oraz odpis z księgi wieczystej nr [...], stanowiącej dalszy ciąg wykazu księgi "[...]". Pozostałe organy nie nadesłały żadnych dokumentów ani wyjaśnień w sprawie. W związku z tym Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismami z dnia 23 stycznia 2020 r. ponownie wystąpiło do Starostwa Powiatowego w [...]. Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Akt Nowych i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie dokumentów. Ponadto w Archiwum Zakładowym Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi odnaleziono szczątkowe dokumenty potwierdzające, że w 1957 r. było prowadzone postępowanie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z wniosku spadkobierców W. W., reprezentowanych przez adwokata W. P., w sprawie przydzielenia na własność nieruchomości w zamian za przejętą na własność Państwa nieruchomość pod nazwą "[...] w powiecie [...]", stanowiącą własność "Zakładów Włókienniczych [...] w [...]". W związku z tym Minister pismami z dnia 23 stycznia 2020 r. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] i do Archiwom Państwowego w [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących tego postępowania. W dniu 29 listopada 2019r. pełnomocnik skarżących wystosował do organu pismo zawierające ponaglenie. W reakcji na nie organ pismem z dnia 9 grudnia 2019r. zakreślił kolejny termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2019r. oraz pismem z tej samej daty powiadomił pełnomocnika skarżących, iż w sprawie brak jest znamion przewlekłości postępowania, wyjaśniając, że organ w celu ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości: 1. skierował w dniu 3 marca 2017r. pismo do Urzędu Miasta [...], które to pismo Prezydent Miasta [...] przesłał do Starosty [...] - losów tego pisma organ nie wyjaśnia; 2. skierował w dniach 29 sierpnia 2017r. i 20 listopada 2017r. pisma do Starosty [...], lecz pisma te - jak ujął to organ - " ... nie zaowocowały nadesłaniem żądanych informacji."; 3. skierował w dniu 10 grudnia 2019r. pisma do Starostwa Powiatowego w [...], Sądu Rejonowego [...] w [...] z siedzibą w [...], Urzędu Gminy w [...], Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Akt Nowych i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie stosownych dokumentów. W dniu 13 stycznia 2020r. do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynęła skarga A. D. i T. D. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpatrzeniu ich wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. znak: [...] i [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] [...] z dnia 24 maja 1950 r., orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa mienia o powierzchni 14,5405 ha, położonego w gromadzie [...], gm. [...], zapisanego w księdze hipotecznej pod nazwą "[...] w powiecie [...]", stanowiącego własność "Zakładów Włókienniczych [...] w [...]. W skardze skarżące wniosły o: 1. stwierdzenie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności w sprawie; 2. zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji w sprawie w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu wydanego w wyniku rozpoznania niniejszej skargi; 3. zasądzenie na rzecz skarżących od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ podjął czynności w sprawie, ale — mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wymagana prawem aktywność organu nastąpiła dopiero w reakcji na ponaglenie wystosowane przez pełnomocnika skarżących w dniu 29 listopada 2019r. Wcześniej przez blisko trzy lata organ ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do skierowania pisma do - jak można przypuszczać - niewłaściwego adresata (pismo z 3 marca 2017r. skierowane do Urzędu Miasta [...] przekazane przez ten urząd Staroście [...]) bądź tolerował brak nadesłania informacji przez Starostę [...], nie monitorując postępowania i zwlekając do grudnia 2019r. z podjęciem odpowiednich czynności. Natomiast w okresie między listopadem 2017r. a grudniem 2019 organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skarg jako bezzasadnych. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżących, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego sprawy i tym samym wypełnienia dyspozycji zawartej w wydanym w sprawie wyroku NSA z dnia 18 października 2016 r. Art. 37 § 1 pkt 1 kpa określając kiedy służy ponaglenie, zrównuje kodeksowy termin na załatwienie sprawy (art. 35 kpa) z terminem ustalonym przez organ (art. 36 § 1 kpa). W konsekwencji bezczynność miałaby miejsce dopiero w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez organ. W tej sprawie o bezczynności można będzie zatem mówić dopiero, gdy sprawa nie zostanie załatwiona do dnia 31 marca 2020 r., zatem stanu bezczynności nie ma. Aktualnie nie jest też możliwe wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na oczekiwanie na dokumenty, o które wystąpiono licznymi pismami. Minister dodał, że nie dokonywał czynności nieefektywnych, pozornych i bezcelowych, gdyż wszystkie podjęte dotychczas działania zmierzały do uzyskania dokumentów pozwalających wypełnić dyspozycję zawartą w wydanym w sprawie wyroku NSA. Czynności tych nie można w żaden sposób uznać za pozorne czy bezcelowe, ponieważ uzyskanie tych dokumentów jest niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega uwzględnieniu w razie stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. do tego dnia nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie. Na gruncie niniejszej sprawy stan taki miał jednak miejsce, bowiem skarga został przekazana do organu 13 stycznia 2020 r. Należy dodać, że nie stanowi przyczyny odrzucenia skargi okoliczność, że skarga została wniesiona dwa tygodnie po złożeniu ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., II OSK 1009/19; postanowienie NSA z 25 czerwca 2019 r., I GSK 957/19; postanowienie NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 866/19; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18 - CBOSA). Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie orzeczenia w sprawie. Analiza akt administracyjnych sprawy uzasadniania stwierdzenie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności. Organ podjął co prawda postępowanie wyjaśniające, jednak przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami były nadmierne, a w szczególności nie miały one uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Należało zgodzić się z zarzutem skarżących, że należyta aktywność organu nastąpiła dopiero w reakcji na ponaglenie wystosowane przez ich pełnomocnika w dniu 29 listopada 2019r. Wcześniej przez blisko trzy lata organ ograniczył się do zainicjowania wyjaśnień kierując pismo z 3 marca 2017r. do Urzędu Miasta [...], a następnie tolerował brak nadesłania informacji przez Starostę [...], nie monitorując postępowania i zwlekając do grudnia 2019r. z podjęciem odpowiednich czynności. W takim stanie rzeczy, uznając skargę na bezczynność za zasadną, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Dlatego też Sąd orzekł jak w punktach 1 i 2 wyroku. Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że w czasie prowadzenia postępowania Minister podjął merytoryczne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. W realiach niniejszej sprawy funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.