V SA/Wa 984/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia ... lutego 2016 r. Nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji orzekającej o odpowiedzialności członka zarządu z tytułu niezwróconej dotacji ze środków unijnych oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia postanawia: oddalić wniosek. W skardze z dnia 19 marca 2016 r. J. S. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadniając wniosek podniósł, iż zaskarżona decyzja przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co może doprowadzić do sytuacji, że w razie wydania rozstrzygnięcia przez ten organ i jednoczesnego uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji II instancji, w obrocie prawnym będą funkcjonować dwa tożsame rozstrzygnięcia organu I instancji, co jest prawnie niedopuszczalne. Skarżący wskazał przy tym, iż został już wezwany przez organ I instancji do ponownego zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie, co w jego odczuciu prowadzi właśnie do skutku w postaci wydania decyzji przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej dalej: "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zasadą jest, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. postanowienia NSA: z dnia 20 listopada 2008 r. o sygn. akt II GZ 293/08; z dnia 25 marca 2009 r. o sygn. akt II GZ 59/09; z dnia 8 lipca 2011 r. o sygn. akt II OZ 564/11; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać ponadto należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że co do zasady wszelkie orzeczenia kasacyjne nie nadają się do wykonania, gdyż mają charakter czysto procesowy, nie wywołują skutków materialnoprawnych (por. postanowienia NSA: z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II OZ 489/10; z dnia 21 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OZ 3/11; z dnia 16 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I FZ 142/11; z dnia 26 września 2013 r. o sygn. akt II OZ 791/13; z dnia 6 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II GZ 317/16; z dnia 20 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II OZ 373/16). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi i zarazem wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 r., uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. (orzekającą o odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu osoby prawnej z tytułu niezwróconej dotacji ze środków unijnych) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja jest zatem decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej: "k.p.a."). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja niewątpliwie nie stanowi aktu podlegającego wykonaniu. Nie wywołuje ona bowiem żadnych skutków materialnych, nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania czy też znoszenia zachowania innych podmiotów. Jedyny skutek, jaki decyzja ta wywołuje, to skutek procesowy w postaci uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z tej przyczyny nie mógł być zatem uwzględniony wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, stwierdzić należy, że chociaż zaskarżona decyzja wywołuje określone skutki procesowe w postaci konieczności podjęcia przez organ administracyjny pierwszej instancji ponownego postępowania w sprawie, to jednak nie można przyjąć, aby brak wstrzymania zaskarżonej decyzji naraził bezpośrednio skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sama obawa, że w przyszłości, w wyniku prowadzonego postępowania, może zostać wydana niekorzystna dla skarżącego decyzja nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zastosowanie się do wytycznych organu, nie musi bowiem skutkować wydaniem niekorzystnego – z punktu widzenia skarżącego – rozstrzygnięcia. Taki skutek ewentualnie może spowodować decyzja organu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego sprawę lub orzeczenie organu odwoławczego, które także mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, a w konsekwencji podlegać ocenie pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w omawianym przepisie. W powyższym kontekście wskazać także należy na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 maja 2016 r. o sygn. akt II OZ 511/16, zgodnie z którym, organ pierwszej instancji po wydaniu przez organ odwoławczy ostatecznej decyzji kasatoryjnej ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy bez oczekiwania na prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na tę decyzję organu drugiej instancji. Jak jednak wyjaśniono wyżej, okoliczności tej nie należy utożsamiać z cechą wykonalności orzeczenia w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie powinna bowiem służyć tamowaniu biegu postępowania merytorycznego przed właściwym organem administracji publicznej. Istotnie, zasadnym byłoby oczekiwanie, by w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia kasatoryjnego wydanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., organ pierwszej instancji powstrzymał się z przystąpieniem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego i przesądzenia kwestii prawidłowości decyzji organu drugiej instancji. W obowiązującym stanie prawnym brak jest jednak przeszkód natury procesowej, by w opisanej sytuacji zabronić organowi pierwszej instancji ponownego rozpatrzenia sprawy. Ani przepisy p.p.s.a., ani k.p.a., nie uzależniają przystąpienia do ponownego prowadzenia postępowania w pierwszej instancji od uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego dotyczącego decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tych warunkach, biorąc pod uwagę, że przepisy p.p.s.a. nie dają podstawy od odrzucenia wniosku jako niedopuszczalnego, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 5 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.