VI SA/Wa 2228/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej MWITD), na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) - dalej u.t.d. oraz na podstawie lp. 1.3 załącznika do tej ustawy, nałożył na S. S. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Decyzję wydano przy następujących okolicznościach; W dniu [...] czerwca 2011 r., na terenie Portu Lotniczego [...] w [...] poddano kontroli drogowej pojazd marki [...] nr rejestr. [...]. Kierujący pojazdem S. S. okazał do kontroli licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, w której wymieniony był pojazd o nr rej. [...] nr VIN [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że okazana licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie została wydana na pojazd, którym faktycznie były świadczone usługi przewozu. W dniu kontroli S. S. został przesłuchany w charakterze świadka zeznając, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. w Urzędzie Miasta przy ul. [...] złożył wniosek o zmianę licencji w związku ze zmianą pojazdu oraz otrzymał zaświadczenie z informacją urzędnika, że "jest to zaświadczenie do kontroli". Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformowano S. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego, informując jednocześnie o treści art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ zwrócił się do Urzędu [...] W. Biura Działalności Gospodarczej i zezwoleń z zapytaniem, czy S. S. udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem marki [...] o nr rej. WF [...]. W odpowiedzi na zapytanie Urząd [...] W. poinformował, iż S. S. w dniu [...] czerwca 2011 r. złożył wniosek o zmianę udzielonej mu w dniu [...] czerwca 2009 r. licencji nr [...] na wykonywanie transportu taksówką osobową, z powodu zmiany pojazdu, którym wykonywana jest działalność na pojazd o nr rej. [...]. Uwzględniająca wyżej opisaną wzmiankę, licencja nr [...] została udzielona S. S. w dniu [...] czerwca 2011 r. W tym stanie faktycznym została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nakładając karę pieniężną powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stwierdził, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 1, art. 6 w związku z art. 8 u.t.d., gdyż S. S. wykonywał przewozy osób taksówką na podstawie licencji o niezmienionej treści. Organ wskazał, że dopiero licencja uaktualniająca dane pojazdu jest licencją, o której stanowi ustawa. Dlatego wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem innym niż wymieniony w treści licencji odczytuje się jako podstawę do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Od decyzji S. S. złożył odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jednocześnie podniósł, iż nałożona kara jest dotkliwa w stosunku do naruszenia. Odwołujący stwierdził, że złożył wniosek o zmianę licencji i jako dokument do kontroli posiadał potwierdzenie złożenia wniosku, co jego zdaniem pozwalało na wykonywanie transportu taksówką, tym bardziej, że licencja jest ważna do 2053 roku. Zdaniem strony licencja powinna być wydawana na osobę, a nie na pojazd. W odwołaniu powołał się również na swoją trudną sytuację finansową oraz osobistą związaną z wypadkiem samochodowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 87 ust. 4, art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.3 załącznika do tej ustawy, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w szczególności, że stosownie do przepisów art. 6 i 87 ust. 4 u.t.d., licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, a podczas wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Skutkiem nieposiadania przez skarżącego wymaganej licencji na kontrolowany pojazd doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15000 zł; lp. 1.3. załącznika przewiduje karę 3000 zł za wykonywanie przejazdu w ramach transportu drogowego taksówką bez posiadania wymaganej licencji. Organ wskazał, że wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę jest dopuszczalne tylko na podstawie właściwej licencji udzielonej na konkretny pojazd, którym wykonywane są przewozy drogowe taksówką. Ponadto zdaniem organu podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, że argument strony dotyczący trudnej sytuacji finansowej i osobistej musi pozostać bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy w pełni potwierdza fakt naruszenia przepisów przez stronę. Organ nie ma możliwości zmniejszania wymiaru kary w zależności od sytuacji ekonomicznej strony, ponieważ kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie ustawy o transporcie drogowym są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. wniósł o anulowanie lub zmniejszenie nałożonej kary pieniężnej. Podnosił, iż nie jest w stanie uiścić kary pieniężnej ze względu na swój wiek oraz trudną sytuację finansową. Skarżący wskazał, że licencja na przewóz taksówką jest zbędna skoro nie może z nią pracować. Zdaniem skarżącego potwierdzenie kancelaryjne o złożeniu zmiany licencji jest zbędne, gdyż nie można na tej podstawie dokonywać transportu drogowego taksówką. Pracownicy urzędu wydając takie potwierdzenia dla ewentualnej kontroli wprowadzają taksówkarzy w błąd. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 5 ust. 1 i 2 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, którą udziela się przedsiębiorcy na okres od 2 do 50 lat. W przypadku transportu drogowego taksówką przedsiębiorca powinien spełniać dodatkowe warunki podmiotowe określone w art. 6 tej ustawy, przy czym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). Ustawa o transporcie drogowym w art. 92 ust. 1 określa sankcję za jej naruszenie stwierdzając, że ten kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów w niej wymienionych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 złotych. Jedną z takich sankcji jest kara pieniężna wskazana w pkt 1.3. załącznika do tej ustawy - wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji jest zagrożone karą administracyjną w wysokości 3.000 złotych. Na tle tych regulacji prawnych, na co wprost wskazuje stan faktyczny niniejszej sprawy, wykształciła się praktyka administracyjna, wedle której organy administracji publicznej - stwierdzając, że kontrolowany przedsiębiorca legitymuje się licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką dotyczącą innego pojazdu - wydają decyzje administracyjne o wymierzeniu takiemu przedsiębiorcy wspomnianej kary pieniężnej (3.000 zł) z uzasadnieniem, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, w której wpisany jest inny pojazd stanowi wykonywanie tego transportu bez licencji. We wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwiał się jednoznacznie takim poglądom (por. wyroki NSA z dnia 9 maja 2008 r. – w sprawie II GSK 98/08, z dnia 28 marca 2008 r. – w sprawie II GSK 13/08, z dnia 12 grudnia 2006 r. – w sprawie I OSK 172/06, z dnia 25 stycznia 2008 r. – w sprawie I OSK 2010/06, z dnia 11 kwietnia 2008 r. – w sprawie II GSK 30/08, z dnia 9 kwietnia 2008 r. – w sprawie II GSK 27/08 i z dnia 3 grudnia 2008 r. – wydanym w sprawie II GSK 534/08) uznając, że w sytuacji zmiany pewnych danych w licencji dotyczących wyłącznie pojazdu można mówić o wykonywaniu transportu drogowego niezgodnie z warunkami licencji, a nie o wykonywaniu transportu bez licencji. W tym miejscu godzi się zauważyć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. wydany w sprawie SK 75/06 (powołany również przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), w którym Trybunał zwrócił uwagę, iż kara pieniężna stanowi ingerencję w prawa jej adresata, zatem niezbędne z tego właśnie powodu jest ustanowienie zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych rozwiązań, które zagwarantują, że ingerencja ta, mimo iż podejmowana wobec podmiotów naruszających prawo, pozostanie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszeń oraz by w procesach stanowienia i stosowania sankcji następowało właściwe dla państwa prawa uwzględnienie interesu ogólnego i indywidualnego. W późniejszym wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie II GSK 233/09 Naczelny Sąd Administracyjny, a także w kolejnych wyrokach, przykładowo z dnia 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 250/09), z dnia 13 stycznia 2010 r. (sygn. akt II GSK 291/09 i II GSK 298/09 ze zdaniem odrębnym), z dnia 20 lipca 2010 r. (sygn. akt II GSK 680/09), z dnia 16 września 2010 r. (sygn. akt II GSK 803/09), z dnia 12 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 834/09), z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn. akt II GSK 356/09) odstąpiono od stanowiska prezentowanego wcześniej uznając, że wykonywanie transportu drogowego taksówką bez posiadania odpowiedniej dla tego przewozu licencji na pojazd, którym faktycznie w dniu kontroli wykonuje się przewóz, należy uznać za wykonywanie przewozu bez wymaganej licencji, gdyż narusza to obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przyjęcie, zdaniem NSA w tych orzeczeniach, odmiennego poglądu prowadziłoby do obchodzenia obowiązków wynikających z ustawy, gdyż przedsiębiorcy, posiadający licencję na konkretnie określony pojazd mogliby faktycznie wykonywać transport drogowy innym pojazdem, niż określony w licencji, co naruszałoby interesy innych przedsiębiorców wykonujących transport zgodnie z uzyskaną licencją, a także podważałoby celowość reglamentacji takich przewozów. Przedstawiona różnica stanowisk orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również okoliczność złożenia zdania odrębnego w sprawie II GSK 298/09, stało się powodem podjęcia w dniu 13 października 2011 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w sprawie II GPS 1/11 wobec wystąpienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości na tle stosowania art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następującą tezę "Wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie stanowi wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w związku z punktem 1.3. załącznika do u.t.d". Niewątpliwie skarżący w dacie kontroli nie dysponował licencją uwzględniającą w swojej treści posiadany aktualnie pojazd o nr rejestracyjnym WF [...] i nr VIN [...], czyli o numerach innych od wskazanych w posiadanej licencji i pojazdem tym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki. Powyższe nie oznacza jednak, że skarżący skutkiem zmiany na inny pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji - jak przyjęły organy rozstrzygające – skoro legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu, która została mu udzielona [...] czerwca 2009 r. z terminem ważności do [...] września 2053 r. Jak podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wymienionej uchwały, z przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. wynika, że w przypadku otrzymania przez dany podmiot licencji, otrzymuje on prawo do wykonywania konkretnej działalności gospodarczej w zakreślonym (nieprzerwanym) przedziale czasowym - "W wyniku udzielenia licencji wspomniana norma prawna konkretyzuje się wobec danego adresata i tym samym wyznacza zakres jego uprawnień". Podkreślano również, że wolą ustawodawcy było ukształtowanie licencji jako uprawnienia trwałego, na co wskazują przepisy art. 13 ust. 2 pkt 1 u.t.d. dający prawo spadkobiercom uprawnionego z licencji do nabycia tego uprawnienia w drodze spadku. W tej sytuacji, zdaniem NSA, nie można zasadnie twierdzić, że wpis danych ewidencyjnych pojazdu do licencji ma taką samą wartość prawną, jak ukształtowane tą licencją prawo człowieka (przedsiębiorcy) do wykonywania określonego zawodu we wskazanym i gwarantowanym okresie. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że nieaktualność licencji nie może prowadzić do wniosku o jej braku, co uzasadniać ma celowość nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej lp. 1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Dopóki bowiem licencja nie została cofnięta w trybie art. 15 u.t.d. lub nie wygasła na skutek okoliczności wskazanych przez przepis art. 16 u.t.d. nie traci ona ważności w związku ze zmianą danych pojazdu. Skarżący, zgodnie z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. złożył wniosek o zmianę licencji ([...] czerwca 2011 r.) i wniosek ten okazał w czasie kontroli. Zmienioną licencję uzyskał dopiero w dniu [...] czerwca 2011 r., bowiem zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON otrzymał w dniu [...] czerwca 2011 r. Zatem w dniu kontroli ([...] czerwca 2011 r.) nie mógł jeszcze posiadać zmienionej licencji z wymienionych przyczyn. W świetle tych okoliczności i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, nie można przyjąć, iż skarżący w dacie kontroli wykonywał przewóz bez licencji, co mogłoby skutkować nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 6 u.t.d. oraz lp. 1.3 załącznika do tej ustawy. W tych warunkach, stwierdzając naruszenie przepisów art. 92 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu z daty kontroli i lp. 1.3 załącznika do tej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.