VI SA/Wa 846/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2017 r., nr [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2016 r. poz. 2142) oraz art. 141 § 1 w związku z art. 101 § 3 oraz art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "Kpa."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej "WIF") z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie sprawy. W dniu [...] listopada 2016 r. spółka złożyła do WIF wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem z [...] listopada 2016 r. (wpływ do organu [...] grudnia 2016 r.) spółka wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego objętego ww. wnioskiem. WIF postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., nr [...], powołując się na art. 98 § 1, art. 107 § 4 w związku z art. 126 Kpa., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie wskazanej powyżej apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu postanowienia zawarto pouczenie, że nie służy na nie zażalenie oraz że możliwe jest jego zaskarżenie w odwołaniu od decyzji, na podstawie art. 142 Kpa. Pismem z [...] stycznia 2017 r. skarżąca spółka wniosła zażalenie na ww. postanowienie WIF z [...] grudnia 2016 r., odmawiające zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła między innymi, że organ I instancji błędnie pouczył stronę, iż na postanowienie nie przysługuje zażalenie. Wskazała, że w świetle obecnego brzmienia art. 101 § 3 Kpa. kwestia zaskarżalności zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania jest sporna, jednakże w świetle poglądów piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych zasadne wydaje się przyjęcie stanowiska, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z [...] lutego 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie WIF z dnia [...] grudnia 2016 r., stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w myśl art. 141 § 1 Kpa. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Prawo do złożenia zażalenia musi zatem wynikać wprost z przepisów ustawy. Natomiast przepis art. 101 § 3 Kpa. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Organ podniósł, że wbrew stanowisku skarżącej zawartemu w zażaleniu, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym nie ma podstaw do rozszerzającej wykładni wspomnianego przepisu (szerokiego rozumienia wyrażenia "w sprawie zawieszenia postępowania"). Przyjął w konsekwencji, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia, które tamują dalszy bieg postępowania, tj. postanowienie zawieszające postępowanie oraz postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. W tym miejscu organ przywołał treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14 potwierdzającego powyższe. Pismem z [...] marca 2017 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] lutego 2017 r., wnosząc o jego uchylenie w całości, uwzględnienie skargi w całości na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postepowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 101 § 3 Kpa., poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Skarżąca spółka podniosła, że obecne brzmienie art. 101 § 3 Kpa. uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającą Kodeks postępowania administracyjnego. Zmiana polegała na tym, że po sformułowaniu: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" dodano zwrot: "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Zdaniem skarżącej, skutkiem przedmiotowej zmiany, jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy, jest wyeliminowanie możliwości zaskarżenia w trybie zażalenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie przysługuje. Gdyby bowiem ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżenie go w powyższym terminie, użyłby zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania [...] służy stronie zażalenie", a nie jak w przepisie art. 101 § 3 Kpa. "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Jak podała skarżąca, orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Skarżąca wskazała sygnatury takich orzeczeń. Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 Kpa., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ, na podstawie art. 134 Kpa. w związku z art. 144 Kpa., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis art. 134 w związku z art. 144 Kpa. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanka podmiotowa to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanka przedmiotowa natomiast – to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08). Konieczne stało się zatem przesądzenie w tej sprawie, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. I tak, w myśl art. 141 § 1 Kpa. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 Kpa. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6 poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji), zmieniła treść art. 101 § 3 Kpa. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 Kpa. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, wspomniana na wstępie nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 Kpa. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot i nie ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 Kpa. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 Kpa. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 Kpa.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 Kpa. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987). Ten sam, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe stanowisko zostało utrwalone kolejnymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2147/13 LEX nr 2089924, wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16 LEX nr 2010380, wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 885/15 LEX nr 2237864). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 Kpa. do nieobowiązującego już art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") i aktualnego art. 131 zdanie drugie p.p.s.a. Ten pierwszy przepis stanowił, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Tę normatywną treść odtwarza przepis art. 131 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania przysługuje zażalenie. Na tle ww. przepisów nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie", czy też "w sprawie zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Powyższe nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, LEX nr 551916; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, LEX nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W kontrolowanej sprawie miał więc miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 Kpa. w związku z art. 144 Kpa. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Odnosząc się do przywołanych przez skarżącą spółkę orzeczeń sądów administracyjnych, podnieść należy, że postanowienia WSA w Łodzi z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 189/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 199/12 dotyczyły stanu prawnego sprzed omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 199/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1985/13 zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jedynie wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1987/12 stał się prawomocny, gdyż nie wniesiono od niego skargi kasacyjnej. Jednakże jednostkowe orzeczenie sądu administracyjnego I instancji, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego negującego możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie może stanowić podstawy do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.