VII SA/Wa 1219/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi A.C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.C. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki elektrowni wiatrowej wybudowanej na nieruchomości nr [...] w miejscowości J.. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że skarżąca w piśmie z [...] grudnia 2016 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki elektrowni wiatrowej w J.. We wniosku podała m. in., że co najmniej część robot budowlanych była prowadzona w warunkach samowoli budowlanej, zaś po wybudowaniu elektrowni decyzja o pozwoleniu na budowę dla tych inwestycji (oraz decyzja o jej zmianie) zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ I instancji po rozpoznaniu tego wniosku, postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki elektrowni wiatrowej. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki spornej inwestycji. Jej nieruchomość (działka ew. [...]) nie sąsiaduje bezpośrednio z działką na której znajduje się elektrownia (nr [...]) i jest od niej oddalona o ok. 1350 m (w linii prostej). Elektrownia została wybudowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną (pozwolenie na budowę zostało zmienione decyzją tego organu z [...] czerwca 2016 r. w części dotyczącej konstrukcji i wysokości wieży nośnej), a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie (decyzja Starosty [...] z [...] marca 2013 r.) Okoliczność, że Wojewoda [...] nieostateczną decyzją z [...] października 2016 r. stwierdził nieważności tych decyzji Starosty [...] (z [...] marca 2013 r. i z [...] czerwca 2016 r.) z uwagi na stwierdzenie nieważności m.p.z.p. obowiązującego na terenie inwestycji (wyrok WSA w Lublinie z 22 lipca 2014 r., II SA/Lu 369/14) nie uzasadnia przyznania skarżącej interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania rozbiórkowego. A.C. wniosła zażalenie na to postanowienie. Skarżąca podniosła, że w okolicznościach tej sprawy nie ma podstaw do wydania postanowienia o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Żaląca się podniosła, że organ I instancji nie wezwał ją do wykazania interesu prawnego w tej sprawie i podkreśliła, że sporna inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość i nie ma przy tym znaczenia, czy jest to oddziałanie przekraczające ustalone normy czy też nie. Strona podkreśliła, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że nawet wystąpienie niepodnarmotywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności (wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 86/13). Elektrownia wiatrowa generuje imisje pośrednie i bezpośrednie. Strona dodała, że organ pominął, że jej interes prawny w tej sprawie wynika z przepisów ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ dodał, że skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomość. Organ odwoławczy podniósł m. in., że interesu prawnego skarżącej w tej sprawie nie można wywodzić także z przepisów ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), ponieważ nie ma ona zastosowania do elektrowni, których lokalizacja została ustalona przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Z przepisu art. 13 ust. 2 ustawy wynika, że pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc, o ile w ciągu 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (pozwolenie na użytkowanie dla spornej inwestycji zostało wydane w listopadzie 2016 r.). GINB odnosząc się do ewentualnych immisji wpływających na działkę nr [...] zauważył, że z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że ponadnormatywna emisja hałasu spowodowana pracą turbiny wiatrowej "nie powinna" docierać do nieruchomości położonej 1350 m od elektrowni i stwierdził, że nawet jeżeli skarżąca słyszy tę elektrownię, ale poziom hałasu nie przekracza dopuszczalnych norm, nie uzasadnia to wydania decyzji rozbiórkowej. Także to, że okolica ulega niekorzystnym z jej punktu widzenia przeobrażeniom ("elektrownia nie komponuje się z widokiem widoku spokojnej okolicy" i przyciąga uwagę) nie świadczy o tym, że skarżąca posiada legitymację do wszczęcia postępowania w tej sprawie. A.C. w skardze na to postanowienie podniosła, że art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy oczywistym jest, że z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot niemający charakteru strony i nie wymaga to poczynienia dodatkowych ustaleń i wyjaśnień. Zwróciła uwagę, że organ podjął czynności wyjaśniające w tej sprawie, tak więc nie był oczywisty brak oddziaływania elektrowni na jej nieruchomość. Czynności wyjaśniające nie zostały przeprowadzone w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie organ naruszył art. 4 oraz art. 13 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez pominięcie, że nowe inwestycje budowlane (budynki mieszkalne i budynki o funkcji mieszkalnej) muszą znajdować się w odległości równiej lub mniejszej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne w tym wirnik z łopatami;. Z tego wynika, że z uwagi na całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej - 154, 38 m nie jest możliwa zabudowa w odległości 1543 m od elektrowni, a więc skarżąca jest pozbawiona prawa zabudowy swojej działki, która znajduje się w odległości 1350 m od elektrowni wiatrowej. Strona dodała, że z art. 13 ustawy wynika, że jej przepisy stosuje się do inwestycji mieszkaniowych rozpoczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy, co oznacza że odnosi się ona do nowych inwestycji (np. podejmowanych przez skarżącą w przyszłości). Podnosząc ten zarzut strona skarżąca zwróciła uwagę, że GINB w decyzji z [...] marca 2017 r. o uchyleniu decyzji Wojewody z [...] października 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanych dla tej inwestycji przyznał, że działki położone w odległości 1543 m od okręgu elektrowni mogą w związku z tym przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. A.C. dodała, że rodzaj spornej inwestycji (elektrownia wiatrowa) jest tego rodzaju, że stwarza uciążliwości dla otoczenia. W tej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że sam fakt, że jej nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z zainwestowaną nieruchomością pozbawia ją statusu strony w postępowaniu. Organ powinien wziąć pod uwagę hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby itp. (wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r. II OSK 1344/14). Skarżąca podkreśliła, że dla uznania za stronę wystarczy sam fakt oddziaływania inwestycji na daną nieruchomość, nie musi to być oddziaływanie przekraczające ustalone normy. Nawet wystąpienie nieponadrnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywanie prawa własności (por. II OSK 86/13). W rozpoznawanej sprawie organ tymczasem ograniczył się do stwierdzenia, że ponadnormatywne oddziaływanie prawdopodobnie nie będzie oddziaływać na jej nieruchomość. Strona dodała, że oparcie się w tej kwestii na ustaleniach decyzji środowiskowej dla spornej inwestycji nie było prawidłowe ponieważ raport oddziaływania na środowisko został sporządzony z uwzględnieniem turbiny, która nigdy nie została zamontowana (została zamontowana turbina używana, głośniejsza). Organ nie wziął również pod uwagę, że w W., w odległości ok. 400 m spornej elektrowni wiatrowej znajduje się inna elektrownia i nie ocenił tzw. skumulowanego oddziaływania obu elektrowni m .in. w zakresie hałasu. Zdaniem strony skarżącej, elektrownia wiatrowa "w sposób nie budzący wątpliwości generuje imisje pośrednie zarówno materialne jak i niematerialne". Inwestycja znajduje się na terenie mieszkaniowym o niskiej zabudowie, rolnym i obiektywnie zakłóca korzystanie z nieruchomości poza przeciętną miarę (art. 144 kc) i powoduje spadek wartości nieruchomości. Na zakończenie skarżąca podniosła, że jej interes prawny w tej sprawie należy wywieść pośrednio z wyroku NSA z 29 września 2016 r. II OSK 3205/14 o stwierdzeniu nieważności m.p.z.p. z 3 września 2010 r. który obowiązywał w chwili udzielenia pozwolenia budowlanego dla elektrowni. Oznacza to, że obecnie obowiązuje poprzedni plan miejscowy (z [...] listopada 2003 r.), który nie przewidywał zabudowy tego rodzaju jak sporna inwestycja. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Należy przypomnieć, ze w rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że nieruchomość skarżącej znajduje się w odległości 1350 m od granicy terenu inwestycji i kierując się takim usytuowaniem elektrowni wiatrowej i obowiązującymi normami w zakresie ochrony akustycznej, stwierdziły, że ta inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości skarżącej, a w szczególności nie powoduje ograniczeń w sposobie jej zagospodarowania. W oparciu o te ustalenia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówiły skarżącej postępowania w sprawie rozbiórki elektrowni wiatrowej wybudowanej na nieruchomości nr [...] w miejscowości J.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie, tj. nie wywodzi własnego interesu prawnego. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy. Tylko w toku postępowania można wszakże dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. np. wyroki NSA z 8 października 2014 r., II OSK 745/13, z 20 stycznia 2015 r., II OSK 1466/13, z 18 maja 2016 r., II OSK 2177/14, z 5 lipca 2016 r., I OSK 2352/14, z 18 listopada 2016 r., II OSK 330/15, z 16 grudnia 2016 r., II OSK 600/14, z 21 grudnia 2016 r., II OSK 1452/16, z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1060/15). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że strona nie ma legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ na etapie wstępnym nie ma uprawnienia do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie miał zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego (por. wyroki NSA: II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 46/13, II OSK 602/13, II OSK 139/13, II OSK 745/13, I OSK 2989/14, II OSK 1060/15, II OSK 600/15; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, CH Beck, Warszawa 2014, s. 685). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Nie można bowiem przyjąć, że jest oczywiste, że skarżąca nie ma interesu prawnego w tej sprawie. Jak już powiedziano, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a. Ponownie orzekając w tej sprawie organy wezmą pod uwagę, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Obowiązujące przepisy prawa nie wiążą kwestii oddziaływania inwestycji wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych prawem norm. Nawet gdy nie dochodzi do ponadnormatywnego oddziaływania to inwestycja może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności i realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem sąsiedniej nieruchomości gruntowej. Dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest decydująca okoliczność, czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach środowiskowych, czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w strefie narażenia np. na hałas lub inne immisje. Wówczas właściciel takiej nieruchomości powinien uzyskać status strony, aby mógł brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy np. związane z ochroną akustyczną nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Podmioty wskazujące na potrzebę ochrony ich interesu w zakresie korzystania z własnych nieruchomości muszą mieć procesową możliwość uczestniczenia w weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę do określenia rzeczywistego oddziaływania określonego przedsięwzięcia budowlanego. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2014, II OSK 2064/12; 17 kwietnia 2014, II OSK 86/13; 18 czerwca 2014 r., II OSK 139/13; 1 lipca 2014, II OSK 3067/13; 14 grudnia 2012, II OSK 1494/11; 13 marca 2015, II OSK 1941/13). Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296, z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11). Organy ustosunkują się do twierdzenia skarżącej, że po pierwsze, decyzja środowiskowa dotyczyła elektrowni z inną turbiną i w związku z tym nie można bezkrytycznie powoływać się na nią w tym postępowaniu, a po drugie, że w sąsiedztwie znajduje się druga elektrownia co wywołuje zjawisko kumulacji hałasu. Odnosząc się do zarzutu skargi co do błędnego zastosowania w tej sprawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych, należy zauważyć, że z przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy wynika, że ustawa wprowadza ograniczenia co do przyszłych inwestycji budowalnych obejmujących budowę nowego obiektu budowlanego nie zaś jego rozbudowę, przebudowę czy nadbudowę. Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń w tej sprawie i naruszyły w ten sposób art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 61 a § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.