VII SA/Wa 1650/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia instalacji tablicy reklamowej skargę oddala Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243 poz.1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. - wniósł sprzeciw do zgłoszenia złożonego przez [...] Sp. z o.o. dotyczącego instalacji dwustronnej tablicy reklamowej typu SO o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6 x 3m (18m2) posadowionej na fundamencie monolitycznym napowierzchniowym o wymiarach 4,0 x 4,0 m na uprzednio utwardzonym gruncie posadowionym na 0,30 m poniżej poziomu terenu, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...]. Organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli [...] i [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...], Nr 92 poz. 908 z dnia 17.08.2000 r.). Zgodnie bowiem z § 19 pkt. 4 planu dopuszcza się lokalizację reklam w formie: - słupów reklamowych o wysokości nie większej niż 4m. i średnicy nie większej niż 1,5m; - tablic, neonów, ekranów o powierzchni (mierzonej w obrysie zewnętrznym) nie większej niż 8m2; w powiązaniu z elementami małej architektury. W ocenie organu parametry zgłaszanej tablicy reklamowej wynoszące 6 x 3 m pozostają w sprzeczności z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są obiektami budowlanymi, a zatem zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy ich wykonywanie powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ww. ustawy w przypadku gdy roboty budowlane objęte zgłoszeniem dotyczą budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi do zgłoszenia sprzeciw w drodze decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...].02.2012 r. Organ odwoławczy podniósł, iż z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż sam fakt, że budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wystarczający by organ wniósł sprzeciw. W przedmiotowej sprawie, działka będąca przedmiotem zgłoszenia położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] i [...] uchwalonym przez Radę Gminy [...] w dniu [...].06.2000 r. Całkowita wysokość zgłoszonego urządzenia reklamowego to 8,06 m natomiast powierzchnia każdego z ekranów to 21.4m2 - parametry zgłoszonego urządzenia przekraczają zatem dopuszczalne wartości, co oznacza brak zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, iż według orzecznictwa NSA do ustawianych na gruncie urządzeń reklamowych, które ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej stanowią budowle, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dany obiekt wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę przepis art. 5 Prawa budowlanego w świetle, którego, nie jest obojętna jego wielkość oraz cechy konstrukcyjne. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż wszystkie wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowle, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymagają pozwolenia na budowę, zaś o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania Biorąc pod uwagę treść ustępu 1 i 2 art. 29, a także przepis art. 30 ust. i pkt 3 Prawa budowlanego organ uznał, że zakres pojęcia "budowy" oraz "instalowania" jest różny, a w konsekwencji "instalowanie" należy sytuować w ramach robót budowlanych innych niż budowa. Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidywane przez art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, to zamieściłby stosowne postanowienie w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie w ust. 2 tego przepisu. W przedmiotowej sprawie, do zgłoszenia inwestor - zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego - załączył rysunki obrazujące kształt i lokalizację zgłoszonej inwestycji przedstawione w postaci nawiązującej do formy budowlanego projektu powtarzalnego. W samej treści zgłoszenia wskazane zostało, że instalacja tablic będzie się odbywała za pomocą dźwigu samojezdnego pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia. Z analizy przedłożonej dokumentacji wynika, iż przedmiotowe wolnostojące urządzenie reklamowe posadowione jest na fundamencie nieprzestawnym, częściowo zagłębionym w gruncie i trwale z tym gruntem związanym. Z załączonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, iż inwestycja zlokalizowana ma być na dz. nr ew. [...] obr. [...], zaś na załączonym rysunku zatytułowanym "projekt zagospodarowania terenu" w sposób wyraźny oznaczone zostało usytuowanie obiektu budowlanego na nieruchomości. Przedmiotem przedłożonego przez inwestora opracowania jest projekt urządzenia z dwiema tablicami reklamowymi o wymiarach po obrysie zewnętrznym 6,36 x 3,36m. Jak wynika z pkt 1.3.2 opisu technicznego oraz rysunków nr K-l i K-2 urządzenie ustawione będzie na podstawie fundamentowej ze zbrojonego betonu o wymiarach 4.0 x 4,0 x 0,8m, częściowo zagłębionej w gruncie. Tablica reklamowa osadzona będzie na słupie stalowym, gdzie dolna granica tablicy znajdować się będzie na wysokości 4,7m, natomiast wysokość całego urządzenia wyniesie około 8m. W dokumentacji projektowej zawarto warunek, iż wykonanie fundamentów winno bezwzględnie poprzedzić przeprowadzenie badań gruntowych. W zgłoszeniu zawarty został zakres robót budowlanych, obejmujący: przygotowanie podłoża pod podstawę fundamentową oraz jej osadzenie, osadzenie słupa na fundamencie i roboty wykończeniowe. W ocenie organu odwoławczego rozmiary, konstrukcja oraz sposób wykonania - który stanowi budowa samodzielnego, wolnostojącego obiektu na gruncie nie zaś montaż lub instalacja istniejącym obiekcie budowlanym - uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie jak podnosi inwestor wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 6 urządzenie reklamowe podlegające instalowaniu na obiekcie budowlanym. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż ustawodawca, nie definiuje pojęcia stałego związania z gruntem. W związku z powyższym wykładnia tego pojęcia powinna być dokonywana na podstawie wykładni językowej oraz z zastosowaniem wiedzy budowlanej z uwagi na fakt, że pojęcie to odnosi się do kwestii technicznej związania obiektu budowlanego z gruntem. O kwestii sposobu związania z gruntem nie decyduje wielkość urządzenia ze względu na fakt, że obowiązujące prawo nie ustanawia takiego kryterium. Pojęcie wielkości jest pojęciem nie ostrym, nie dającym się w sposób jednoznaczny określić, bez jego wcześniejszego ustawowego zdefiniowania. Ustawodawca nie łączy trwałego związania z gruntem z trwałością posadowienia wynikającego z obciążeniowego działania stopy fundamentowej. To właśnie takie rozwiązanie konstrukcyjne zapewnia stabilność i odporność na działanie czynników atmosferycznych, bez konieczności zastosowania rozwiązania konstrukcyjnego powodującego trwałe związanie urządzenia reklamowego z gruntem. Wymóg zachowania stabilności i odporności na czynniki atmosferyczne urządzenia reklamowego wynika z treści art. 5 Prawa budowlanego. Ale zastosowanie rozwiązania konstrukcyjnego zapewniającego stabilną i odporną na działanie czynników atmosferycznych konstrukcję, nie przesądza o kwestii trwałego związania z gruntem, gdyż art. 5 Prawa budowlanego ma zastosowanie zarówno do obiektów budowlanych i urządzeń zarówno trwale związanych z gruntem jak i nietrwale związanych z gruntem. Skarżący nie zgadza się z wykładnią prawa jak i ustaleniami organu zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący natomiast zgadza się z poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. Sygn. II OSK 931/05, (LEX nr 266955) oraz Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 25 marca 2011 r. Sygn. akt OSK 551/10, zgodnie z którymi urządzenie reklamowe o identycznej konstrukcji jak urządzenie będące przedmiotem postępowania jest urządzeniem reklamowym nietrwale związanym z gruntem, którego wykonanie (instalacja) wymaga dokonania uprzedniego zgłoszenia. Powyższe oznacza, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednolite. W skardze strona skarżąca powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. Sygn. akt KP 7/09, w którym poniesiono, że zgłoszenie jest wystarczająco skutecznym środkiem prawnym w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych o mniej skomplikowanym charakterze - a do takich niewątpliwie należy zaliczyć instalacje urządzeń budowlanych, których instalacja polega na ustawieniu podstawy betonowej i przykręcenia do niej słupa lub słupów oraz tablicy ekspozycyjnej. To właśnie z tego względu ustawodawca w 1997 r. dokonał zmiany art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, aby odformalizować postępowanie dotyczące uzyskania zezwolenia na budowę nieskomplikowanych technicznie urządzeń budowlanych z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie podstawowym zagadnieniem była kwalifikacja objętego zgłoszeniem urządzenia reklamowego, które w ocenie organów architektoniczno-budowlanych, stanowiło ze względu na cechy konstrukcyjne i parametry – budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wymagającą pozwolenia na budowę, a który to pogląd został zakwestionowany przez skarżącą Spółkę. Na wstępie wskazać należy, iż zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Wyjątki od tej zasady, wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego, powinny być w związku z tym interpretowane ściśle. Jednym z tych wyjątków jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), które wymaga jedynie zgłoszenia. Natomiast pozwolenia na budowę – na zasadach ogólnych – wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane jest budowlą. Zatem jedynie budowa urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę bowiem nie korzysta ze zwolnienia wskazanego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. O tym zaś czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dokonując kwalifikacji prawnej tego czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę czy jedynie zgłoszenia powinno się więc brać pod uwagę także art. 5 Prawa budowlanego, w świetle którego nie jest obojętna jego wielkość i cechy konstrukcyjne. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, na który powołują się także organy, inwestor chce realizować dwustronną tablicę reklamową typu SO o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6 x 3 m (18m2) posadowionej na fundamencie monolitycznym napowierzchniowym o wymiarach 4,0 x 4,0 m na uprzednio utwardzonym gruncie posadowionym na 0,30 m poniżej poziomu terenu. Natomiast z opisu technicznego oraz rysunków wynika, iż urządzenie ustawione będzie na podstawie fundamentowej ze zbrojonego betonu o wymiarach 4.0 x 4,0 x 0,8m częściowo zagłębionej w gruncie. Tablica reklamowa osadzona będzie na słupie stalowym, gdzie dolna granica tablicy znajdować się będzie na wysokości 4,7m, natomiast wysokość całego urządzenia wyniesie około 8m. Powyższe stanowi o tym, iż zamierzona inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Jest to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą fundamentu nie pozwala na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd uznał zatem, iż organy prawidłowo przyjęły że planowane roboty budowlane nie będą instalacją tablicy ( urządzenia reklamowego), lecz budowlą w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Rozumienia przepisów Prawa budowlanego, nie można uzależniać od tego, czy fundament (stopa) urządzenia reklamowego będzie z betonu lanego na miejscu budowy, czy też urządzenie reklamowe będzie przymocowane do bloku betonowego gotowego, przywiezionego na miejsce usytuowania urządzenia i czy będzie on zagłębiony w gruncie, czy też nie (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; z 29 kwietnia 2011 r. II OSK 770/10 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle aktualnego jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem decyduje to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1686/09; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 770/10; z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 920/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że sygnalizowane w skardze rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące urządzeń reklamowych mają już znaczenie historyczne, obecnie jednolicie prezentowany jest pogląd zbieżny z przyjętym w niniejszej sprawie. Z przedstawionych względów należało podzielić wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że przedmiotowe urządzenie budowlane jest wolnostojącym, trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, a więc obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd podzielił także stanowisko organów co do niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli [...] i [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...], Nr 92 poz. 908 z dnia 17.08.2000r.) z uwagi na fakt, iż parametry zgłoszonego urządzenia przekraczają dopuszczalne określone przez plan wartości. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270).