VII SA/Wa 1756/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). H. M. pismem z dnia [...] maja 2010 r. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie budowy ogrodzenia oraz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości A. przy ul. [...], gm. [...], do czasu wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ze wszystkich spraw prowadzonych z jej udziałem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, działając na podstawie art. 97 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), odmówił zawieszenia postępowania, wskazując iż żadna z ustawowych przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. nie została spełniona. H. M. zaskarżyła to postanowienie zażaleniem z dnia [...] lipca 2010 r. W zażaleniu skarżąca podniosła, iż w jej ocenie kwestia wyłączenia organu stanowi zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również że postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek, zatem może się domagać zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1263) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że kwestia wyłączenia organu nie stanowi zagadnienia wstępnego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto wniosek o wyłączenie organu nie został dotychczas złożony przez odwołującą się. Odnośnie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że zawieszenie postępowania administracyjnego na wniosek strony podlega uznaniu organu i w przedmiotowej sprawie zasadne jest odmówić zawieszenia postępowania, jako że godzi to w słuszny interes pozostałych stron, chcących jak najszybszego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. wniosła H. M., wnosząc o uchylenie zakarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że wnioski o wyłączenie organu zawarła w pismach z dnia [...] maja 2010 r. oraz zażaleniu z dnia [...] lipca 2010 r., ponownie zaznaczając, że kwestia wyłączenia organu stanowi w jej ocenie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W dniu [...] maja 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącej H. M. z wnioskiem o odroczenie rozprawy, z uwagi na uzyskaną od pełnomocnika z urzędu informację, iż nie będzie mógł on uczestniczyć w posiedzeniu Sądu w dniu [...] maja 2014 r. Natomiast w dniu [...] maja 2014 r. wpłynęło pismo pełnomocnika adw. M. S. zawierające również wniosek o odroczenie rozprawy, z uwagi na kolizję terminów spowodowaną wyznaczeniem na godzinę 10:00 rozprawy toczącej się w Sądzie Rejonowym [...], w sprawie o sygnaturze III K [...], a także niemożność znalezienia pełnomocnika substytucyjnego. W piśmie tym także pełnomocnik skarżącej w sposób obszerny przestawił swoje stanowisko w sprawie, na poparcie wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy odnieść się do złożonego wniosku o odroczenie terminu rozprawy, który nie został uwzględniony. Zgodnie z art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Rozważając ewentualne odroczenie rozprawy sąd musi brać pod uwagę sformułowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki, zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą sąd powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu, jak również z uwzględnieniem ustawowej zasady zapewnienia przez sąd możliwości obrony praw stronom postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. I OSK 258/1; z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt . I OSK 296/10. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż wniosek o odroczenie terminu rozprawy nie podlegał uwzględnieniu, albowiem udział pełnomocnika w rozprawie przed sądem karnym nie stanowi znanej sądowi administracyjnemu przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Okoliczność, że tego samego dnia i w tym samym czasie wyznaczono rozprawę przed innym sądem z udziałem tego samego pełnomocnika, nie wykazuje cech "nadzwyczajnego zdarzenia" w rozumieniu art. 109 p.p.s.a., jak też nie może być uznana za "przeszkodę, której nie można przezwyciężyć" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1098/07). Również niemożność "znalezienia" przez fachowego pełnomocnika strony zastępcy, aby ten mógł wziąć udział w rozprawie, nie jest przeszkodą, której nie można przezwyciężyć w rozumieniu art. 109 p.p.s.a i nieusprawiedliwia odroczenia rozprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 82/09). Na uwagę zasługuje również fakt, iż w rozpatrywanej sprawie wyrok został wydany po przeprowadzeniu kolejnej rozprawy, ponieważ pierwsza została odroczona na wniosek skarżącej. Sąd miał także na względzie, iż pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie odnośnie zaskarżonego postanowienia. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę ww. kryteria stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej zostało podniesione. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył bowiem art. 101 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, działającemu jako organ odwoławczy, uszło uwadze, że od 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. zmienił brzmienie. W treści poprzednio obowiązującej art. 101 § 3 k.p.a., stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963) – zob. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12. Odnotować należy, iż w piśmiennictwie (aktualny komentarz do art. 101 k.p.a. dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej-Filipowicz) i w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Jednakże, wobec powyższego, należy go uznać za niesłuszny, nie taka była intencja ustawodawcy, który uznał, iż zażalenie winno przysługiwać jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia, nie taki wniosek płynie z wykładni celowościowej i systemowej. Ponadto, trzeba wskazać, iż prezentowana przez Sąd wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Należy zaznaczyć, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawierało pouczenie, iż na postanowienie służy stronom zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego. Pouczenie to było trafne, albowiem w chwili wydania postanowienia organu I instancji faktycznie takie zażalenie przysługiwało, jednakże ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera poza przepisem zastrzegającym dotychczasową formę prawną rozstrzygnięcia dla spraw, w których przed nowelizacją została wydana decyzja (art. 3) żadnych innych przepisów przejściowych (intertemporalnych). Wobec tego, zgodnie z ogólną regułą bezpośredniego działania nowego prawa nie ma przeszkód do zastosowania zmienionego prawa w zakresie norm proceduralnych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Jest to przy tym zgodne z wykładnią celowościową i systemową tych przepisów ustawy nowelizacyjnej, których wprowadzenie służy urzeczywistnieniu wynikającej z art. 12 kpa wspomnianej zasady szybkości postępowania (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 593/13). Obowiązkiem organu odwoławczego, do którego wpłynęło zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 101 § 1 k.p.a. było zatem wydanie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, z uwagi na niezaskarżalny charakter. Biorąc pod uwagę wskazaną wadliwość postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd uznał, że nie może się ono ostać i podlega uchyleniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.