VII SA/Wa 1796/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Machlejd po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku I. C. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. I. C. ("skarżąca") złożyła kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W obszernym uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków zarówno dla skarżącej, jak i innych osób. Wskazała, że trudne do odwrócenia skutki związane są z siecią kanalizacyjną na osiedlu i istniejącą oczyszczalnią ścieków, brakiem kanalizacji deszczowej, naruszeniem naturalnych stosunków wodnych oraz strat w środowisku naturalnym (m.in. wycięcie starodrzewu, wzrost zanieczyszczenia powietrza), zacienieniem nieruchomości skarżącej i ograniczeniem naturalnego oświetlenia, niedostateczną infrastrukturą drogową, zagrożeniem dla mienia i ludzi, a to z uwagi na konieczność użycia ciężkiego sprzętu przez inwestora przy realizacji inwestycji. Zdaniem skarżącej jej nieruchomość znajdzie się w sferze zagrożenia. Skarżąca podniosła też, że straty poniesione przez nią w wyniku wykonania nieprawomocnej decyzji nie zawsze będą mogły być zrekompensowane na drodze odszkodowawczej. Skarżąca, we wniosku, powołała się także na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OZ 651/15, w którym NSA uchylił postanowienie sądu pierwszej instancji, orzekające o wstrzymaniu wykonania decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a."], wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 P.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie), chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a. (przedmiot kontroli sądowej), a także art. 134 i 135 P.p.s.a. (zakres kontroli sądowej). W związku z tym, normą z art. 61 § 3 P.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem tego zwrotu pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, publ. ONSA 2001/1/7, podjętej na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów P.p.s.a., ale w tej mierze zachowującej aktualność także obecnie. Stwierdził w niej, że zwrot "w granicach danej sprawy", użyty w art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.), dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrot "w granicach tej samej sprawy", użyty w art. 61 P.p.s.a., dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. II GZ 246/10 LEX nr 743 040; z dnia 2 września 2009 r. II OZ 689/09 Lex nr 1 110 357; z dnia 12 czerwca 2012 r. II FZ 441/12 LEX nr 1 170 772). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno więc odnosić się do konkretnych wydarzeń czy sytuacji, które tłumaczyłyby wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy. Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, publ. LEX nr 1 624 317, nie ma podstaw, by "[...] żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę". Należy dodać, że skutki te powinny powstać w sferze interesu prawnego strony i nakładać na nią nowe prawa lub obowiązki, które będą podlegać wykonaniu. W związku z tym, aby prawidłowo uzasadniony wniosek mógł zostać pozytywnie rozpoznany przez Sąd, konieczne jest rozważenie, czy decyzja, której dotyczy, nadaje się do wykonania i tego wykonania wymaga, tj. czy możliwe jest doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji, do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w takim akcie. Nie każda decyzja, w związku z tym, nadaje się do wykonania. O przyznaniu stronie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji decyduje to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, nastąpi w jej wyniku ochrona przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od ww. decyzji ze względu na to, że skarżąca (składająca również odwołanie) nie posiada przymiotu strony postępowania. Należy podkreślić, że kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w tym przedmiocie nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenia budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji materia ta w ogóle nie byłaby badana, bowiem Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, uznając, że osoba składająca odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co powoduje, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym, w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż akt ten znajduje się poza granicami niniejszej sprawy w ujęciu materialnym. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OZ 932/15, LEX nr 1 987 428, z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II OZ 441/15, LEX nr 1 712 289, z dnia 17 lipca 2013 r., sygn akt II OZ 594/13, postanowienia WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 306/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy podkreślić, że wniosek z dnia [...] marca 2016 r. to drugi, złożony przez skarżącą, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Pierwszy z nich, z dnia [...] sierpnia 2015 r., został rozpoznany postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2014 r. Na to postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, które zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ 1303/15. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w nim, że w okolicznościach niniejszej sprawy zakres udzielenia ochrony tymczasowej powinien być wyznaczony decyzją umarzającą postępowanie wszczęte na skutek odwołania skarżącej, czyli decyzja orzekająca, że nie mogła ona być stroną postępowania odwoławczego. Rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego powinien również stanowić przedmiot oceny odnośnie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., a których skarżąca nie wykazała. Wskazując na rozważania sądu pierwszej instancji, NSA stwierdził, że charakter takiej decyzji wyklucza możliwość jej wykonania, jak również możliwość kontroli w tym postępowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem NSA brak wniosku o wstrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej wraz z uzasadnieniem w przedmiotowej sprawie, wskazującego na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., wykluczał możliwość udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracynego z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OZ 1093/15, LEX nr 1 991 018). Ponadto, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., na które powołała się skarżąca, odnosi się do sprawy, w której sąd pierwszej instancji najpierw wstrzymał wykonanie decyzji organu pierwszej instancji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 206/15, decyzja organu drugiej instancji dotyczyła umorzenia postępowania odwoławczego). Następnie, po rozpoznaniu zażalenia występującej w tamtej sprawie skarżącej, NSA uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, postanowieniem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 206/15, odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji, a więc po ponownej analizie sprawy stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko takie, w sprawach, w których decyzja organu drugiej instancji dotyczy umorzenia postępowania odwoławczego, a wniosek – decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jest jednak odosobnione. W ocenie Sądu, w oparciu o ugruntowane orzecznictwo oraz rozstrzygnięcie NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., którym utrzymał on zapadłe w niniejszej sprawie postanowienie oparte o niemal identyczny w treści wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2016 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.