VII SA/Wa 2356/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić skargę Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zwanej dalej również "inwestorem", od decyzji Prezydenta [...] nr [...], z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem zlokalizowanym przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...],[...] z obrębu [...] oraz zjazdem zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] października 2011 r. spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem z ul. [...]. Prezydent [...] pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wyłączył się od udziału w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji i zawiadomił o przekazaniu sprawy z wniosku z dnia [...] października 2011 r. do załatwienia przez Wojewodę [...] jako organ wyższego stopnia. Wojewoda [...] przekazał sprawę do Prezydenta [...], o czym zawiadomił pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, że fakt, iż Miasto [...] jest właścicielem działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie powoduje konieczności wyłączenia Prezydenta [...] od podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę tej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], Prezydent [...] odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] wniósł inwestor. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że jego zdaniem nie zostały usunięte nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wniósł inwestor. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Skargę na ww. decyzję Wojewody [...] wniósł inwestor w dniu [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1631/13, oddalił skargę w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. wniósł inwestor w dniu [...] lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 982/14, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...]. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w sprawach IV SA/Wa 1963/08 i IV SA/Wa 127/10. W świetle tych wyroków nie można z treści § 4 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] -[...] zrekonstruować normy, z której da się wyprowadzić wniosek, że teren działek o nr ewid. [...] i [...] objętych zamiarem inwestycyjnym, jest przeznaczony pod inwestycje celu publicznego oraz że odmienna wykładnia treści § 4 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 ww. uchwały, jest błędna. Ponownie rozpoznając odwołanie inwestora od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchylił tę decyzję i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. (w brzmieniu tekstu jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. (w brzmieniu tekstu jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt: II OSK 982/14, wynika, iż inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 pr.bud. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. złożyło w dniu [...] września 2016 r. Miasto [...], zwane dalej "skarżącym", reprezentowane przez Z.P. radcę prawnego Urzędu [...], na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] września 2015 r. udzielonego przez Prezydenta [...] H. G.. Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Miasto [...] zarzuciło: naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na naruszeniu zasady praworządności wyrażające się w zaniechaniu przez organ całościowego zebrania materiału dowodowego oraz wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez wymaganych decyzji i uzgodnień innych organów; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niezapewnienie skarżącemu jako stronie postępowania, czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez zignorowanie ustawowo określonego kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w związku z faktem, iż działki gruntu o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] stanowią własność Miasta [...]; naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., wyrażające się w niezasadnym przyjęciu, że projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. jest zgodny z ustaleniami Uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] -[...], opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., poz. [...]; naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud., wyrażające się w zatwierdzeniu niekompletnego projektu budowlanego, zawierającego braki istotne dla podjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi z dnia [...] października 2016 r. na skargę Prezydenta [...] Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Zarzuty i argumenty zawarte w skardze organ uznał za pozostające bez wpływu na treść wydanej decyzji. Z kolei, w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2016 r. na skargę Prezydenta [...] inwestor wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", jako wniesionej przez podmiot, któremu a limine nie przysługuje legitymacja skargowa. Inwestor wskazał, że skarżącemu Miastu [...] z dwóch powodów nie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Po pierwsze, jeszcze przed badaniem materialnych podstaw ewentualnego przyznania przymiotu strony Miastu [...], należy wskazać, że powierzenie organowi tego podmiotu uprawnienia do wydania decyzji w pierwszej instancji uniemożliwia przyznanie mu statusu strony postępowania na dalszym jego etapie. Inwestor przytoczył przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym uchwałę składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt. OPS 1/03 oraz uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. W przedostatnim z cytowanych rozstrzygnięć, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego." Niezależnie od powyższego inwestor stwierdził, że nawet gdyby założyć, że jednostka samorządu, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji może jednak, co do zasady, brać udział w postępowaniu na dalszym jego etapie, brak jest merytorycznych podstaw do uznania Miasta [...] za stronę. Skarżący podstawy swojego uprawnienia do zaskarżenia decyzji upatruje bowiem w tytule własności działek objętych obszarem oddziaływania obiektów, w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud., pomijając zupełnie fakt, że oddziaływanie takie musi mieć skonkretyzowany charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony, wymaga odrzucenia. Sąd podzielił stanowisko inwestora wyrażone w złożonej do akt odpowiedzi na skargę, o braku uprawnienia do złożenia przez Miasto [...] skargi na decyzję Wojewody [...] działającego jako organ odwoławczy. W orzecznictwie polskich sądów administracyjnych od ponad dwudziestu lat prezentowane jest stanowisko, iż organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji podlega wyłączeniu od dalszego udziału w postępowaniu w danej sprawie, w tym także od udziału w postępowaniu sądowo administracyjnym. Stanowisko takie zostało wyrażone już m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA/487/91, a także w wyroku z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92. Pierwsze z orzeczeń odwoływało się do stanowiska prezentowanego też w doktrynie m.in. przez W. Dawidowicza jeszcze w 1983 r. i jest powoływane jako zachowujące w pełni swoją aktualność, m.in. przez komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: J. Borkowski, w: Komentarz do art. 24 k.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, str. 147). Również drugie cytowane orzeczenie spotkało się z glosami aprobującymi. Powyższe wyroki, a także liczne późniejsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego utwierdziły zasadę, że prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący miasto na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyklucza możliwość upoważnienia przez niego jego następców i innych pracowników urzędu miasta do dalszego prowadzenia określonej sprawy. Zasadę tę potwierdziła również powołana przez inwestora w odpowiedzi na skargę uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. Uchwała ta zapadła na kanwie sporu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej (art. 24 par. 1 pkt 1, art. 24 par. 1 pkt 4 k.p.a.) należy stosować do prezydenta miasta wykonującego zadania starosty na podstawie art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, obecnie tekst jedn. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.). Dopuszczenie bowiem prezydenta miasta do dalszego udziału w postępowaniu na prawach strony rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Tym samym działanie prezydenta miasta stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a., a w szczególności obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (zwłaszcza obywateli) do władzy publicznej. Powyższa zasada sformułowana w uchwale 7 sędziów NSA o sygn. akt OPS 1/03, była i jest nadal regularnie powoływana przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniu NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, wskazał wyraźnie, że "nie może być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot - gmina (jej organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia." Przyjęcie rozpatrywanej zasady ma też swoje bardzo ważne konsekwencje procesowe. W powołanym postanowieniu NSA stwierdził, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu." Odrzucenie skargi powinno nastąpić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wskazany przepis przewiduje zamkniętą listę przesłanek odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, a w tym regułę, że takie rozstrzygnięcie zapada "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne" (vide m.in.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt. II GSK 965/12 – brak interesu prawnego jako "inna przyczyna" odrzucenia; postanowienie NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1786/10 – jak wyżej w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1579/16). W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę powyższa zasada znajduje pełne zastosowanie do skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...]. Skarga została bowiem wniesiona przez radcę prawnego działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego bezpośrednio przez Prezydenta [...]. Oczywiście w tym ostatnim przypadku Prezydent [...] nie działał jako organ administracji publicznej, ale jako podmiot reprezentujący na zewnątrz jednostkę samorządu terytorialnego. W świetle omawianych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażających zasadę niedopuszczalności łączenia różnych ról (zadań) przez osobę (prezydenta miasta) pełniącą jednocześnie funkcję organu administracji i funkcję reprezentanta jednostki samorządu terytorialnego, działanie Prezydenta [...] w niniejszej sprawie należy uznać za niedopuszczane. Analiza orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do omawianego zagadnienia wskazuje przy tym, że w systemie prawa można natrafić na takie regulacje, które przewidują wyjątek od omawianej zasady ogólnej. Gdy sądy mają do czynienia z taką normą szczególną (lex specialis), wówczas prezydent miasta może wystąpić w obu wskazanych rolach. Taki przypadek wskazuje m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale o sygn. akt OPS 1/03, wskazując na art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako źródło wyjątku. Z analogiczną sytuacją wyjątku mieliśmy do czynienia również w sprawie skargi kasacyjnej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W tym ostatnim przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2371/13, odrzucił skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody [...]. Rozpatrując jednak skargę kasacyjną wniesioną od powyższego postanowienia WSA, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/14, uchylił zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji. NSA wskazał, że w pełni podziela zasadniczy pogląd zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego i niekiedy jednostka taka, jako osoba prawna, może być stroną postępowania, a wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego. Ustawa może wszakże wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takich sytuacjach, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje powyższą dystynkcję wyjaśnioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż w rozpatrywanej sprawie Prezydent [...] powołał się na wskazane postanowienie NSA o sygn. akt I OSK 2561/14, jako uzasadniające dopuszczalność złożenia skargi przez Prezydenta [...]. W skardze nie zauważono wszakże, że powołane postanowienie NSA z dnia 17 października 2014 r. odnosi się do wyjątkowej regulacji i nie może być uznawane za źródło reguły uzasadniającej zdolność Prezydenta [...] do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Z tego względu Sąd nie podzielił argumentu zawartego w skardze. Z powyższych względów Sąd skupił się tylko na kwestii dopuszczalności wniesienia skargi i nie rozpatrywał merytorycznych zarzutów podniesionych przez Miasto [...] w złożonej skardze. Nie mogły bowiem one być przedmiotem badania w niniejszej sprawie. Z tych samych względów Sąd nie badał również zarzutów i argumentów podnoszonych przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę, a także pozostałych twierdzeń inwestora wyrażonych w jego odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i względy prawne, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.