VII SA/Wa 2641/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.W.z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu wolnostojącego nośnika reklamowego wraz z oświetleniem o wymiarach 10m x 12m na dz. ew. nr [...] obręb [...]przy ul. [...] w W.. W dniu 13 czerwca 2011r. inwestor M.Sp. z o.o. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu wolnostojącego nośnika reklamowego wraz z oświetleniem o wymiarach 10m x 12m na dz. ew. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]Prezydent m.W.na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych uznając, że przedmiotowe urządzenie reklamowe należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z tym realizacja planowanej inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto organ I instancji podkreślił, że teren działki objętej zgłoszeniem - nr ew. [...] z obrębu [...]jest historycznym układem urbanistycznym i zespół budowlany Szpitala [...]decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009r. został wpisany do rejestru zabytków. Do uzyskania pozwolenia na budowę wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia od [...]Konserwatora Zabytków. Od ww. decyzji pismem z dnia 27 lipca 2011r. odwołanie złożyła spółka M.Sp. z o.o. podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu odwołania zapadła zaskarżona decyzja organu drugiej instancji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę stosownie do art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, stanowi decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady, które są określone enumeratywnie, tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do robót budowlanych. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Organ zauważył, że przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu - mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie - jest zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Wojewoda podał, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem - jak wynika z projektu budowlanego - przewiduje realizację wolnostojącego nośnika reklamowego wraz z oświetleniem o wymiarach tablicy 10m x 12m zamocowanej do konstrukcji stalowej o wymiarach 12m x 15,5m, ustawionej na 10 stopach betonowych o wymiarach 2,2x1,8x1,2 i 1,6x2,2x1,4, częściowo zagłębionych w gruncie. Wskazał, iż o tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja ze względu na wielkość tego urządzenia, jego konstrukcję świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe, a więc budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, sił przyrody. Wielkość tego konkretnego urządzenia reklamowego, jak i sposób osadzenia związania z gruntem, świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowego o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tak projektowana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli na własnym fundamencie. Opis i cechy charakterystyczne projektowanej inwestycji wskazują jednoznacznie, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ustawienie przedmiotowego nośnika reklamowego stanowi roboty budowlane (budowę) w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozmiar i charakter prac przewidzianych w projekcie technicznym dla ustawienia przedmiotowej konstrukcji oraz okoliczność, że na skutek tych prac powstaje w określonym miejscu obiekt budowlany uzasadnia uznanie, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt II OSK 1509/06, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008r sygn. akt II OSK 680/07). Powyższe stanowisko zostało również potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt: II OSK 735/08, w którym stanowiska obu ww. wyroków zostały przytoczone jako w pełni obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż wykonania tego typu urządzeń reklamowych - trwale związanych z gruntem - nie można uznać za "instalowanie". Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różnorodny, najistotniejsze jest, aby konstrukcja wraz z fundamentem była na tyle trwała, ażeby uniemożliwić jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Wojewoda zaznaczył, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009r. wskazał, że odnośnie wykładni przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt: II OSK 754/06 i z dnia 10 marca 2008r. sygn. akt. II OSK 186/07. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż w tym zakresie orzecznictwo jest jednolite i utrwalone, w związku z tym brak jest podstaw do kierowania zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez doręczenie inwestorowi zaskarżonej decyzji po upływie 30-dniowego terminu liczonego od dnia zgłoszenia. Podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/10, iż zgodnie z art. 57 § 5 Kpa termin uważa się za zachowany m.in., jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W przedmiotowej sprawie decyzja wnosząca sprzeciw wobec robót budowlanych objętych zgłoszeniem została nadana w placówce pocztowej w dniu 24 czerwca 2011r., a więc przyjąć należy, iż organ nie przekroczył terminu, w którym mógł to uczynić. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez organ I instancji poprzez błędne zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. (dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Wojewoda wskazał, iż zgodnie z ww. przepisem, pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009r. układ urbanistyczny i zespół budowlany Szpitala [...]został wpisany do rejestru zabytków. W sytuacji wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji koniecznym byłoby uzyskanie pozwolenia od [...]Konserwatora Zabytków. Wojewoda zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, a roboty budowlane związane z wykonywaniem urządzenia objętego zgłoszeniem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję wniosła M.Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła : naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez - błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 oraz art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i bezzasadne przyjęcie, iż organ I instancji wydając decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszonych robót nie naruszył 30-dniowego terminu, a tym samym błędne uznanie, iż organ mimo upływu 30-dniowego terminu nie utracił prawa do działania w sprawie; - błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i uznanie, iż inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 17 czerwca 2011 roku dotyczy robót objętych pozwoleniem na budowę i w konsekwencji błędne uznanie legalności decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw do robót objętych zgłoszeniem, bez uprzedniego wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie stosownych dokumentów oraz złożenia wyjaśnień; - błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. przepisów art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy i niezasadne uznanie, iż w zakresie montażu nośnika reklamowego objętego zgłoszeniem wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz błędne przyjęcie przez organ, iż zgłoszenie inwestora dotyczy budowli, a nie instalacji nośnika reklamowego niezwiązanego trwale z gruntem; - błędne zastosowanie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co w konsekwencji spowodowało niezasadne uznanie, iż inwestycja objęta zgłoszeniem winna posiadać pozwolenie [...] Konserwatora Zabytków, mimo iż nieruchomość objęta inwestycją nie stanowi zabytku; Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8, 10, 40 § 1, 5, 65, 77, 105 oraz 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co spowodowało błędne zastosowanie normy prawa materialnego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli do Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego orzeczenia przez organ II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót, mimo iż została ona wydana po utracie przez organ kompetencji do działania w sprawie. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Sprzeciw, zawarty w decyzji organu pierwszej instancji, został zgłoszony z zachowaniem terminu, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji, oparte na wykładni ww. przepisu, prezentowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, w wyroku z dnia 13 września 2011r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1326/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest podstaw dla przeniesienia stanowiska składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale Naczelnego z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II GPS 4/08, publ. ONSA i WSA 2009/1/1), zgodnie z którym "Termin 30 dni wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu", do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem z treścią art. 30 ust. 5 zdanie drugie ww. ustawy "Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Jak wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, nie publ.; z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08, nie publ., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011r., sygn. II OSK 737/11). Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd stwierdza, że nadanie w rozpoznawanej sprawie decyzji organu I instancji w dniu 24 czerwca 2011r., przy doręczeniu organowi zgłoszenia w dniu 10 czerwca 2011r., stanowi o zachowaniu określonego w przepisie trzydziestodniowego terminu. Bezpodstawne są także zarzuty skargi wywodzące, że organ II instancji błędnie przyjął, że inwestycja dotyczyła robót wymagających pozwolenia na budowę. Sąd w tym zakresie w pełni podziela argumentację organu drugiej instancji . W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały bardzo długo rozbieżności w zakresie tego, czy, a jeśli tak to, jakie i kiedy urządzenia reklamowe podlegają reżimowi pozwolenia na budowę. Ostatecznie został zaakceptowany i przyjęty w orzecznictwie sądowo administracyjnym pogląd, zgodnie z którym można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 w/w ustawy "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę jako że są to obiekty budowlane nie wymienione w art. 29-31 w/w ustawy i na co wskazuje art. 28 ust. 1 w/w ustawy. Do drugiej grupy wymagającej jedynie zgłoszenia zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem - art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy ( por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 4 września 2009r., - IIOSK 1361/08, z dnia 3 września 2009r.- IIOSK 1331/08, z dnia 25 sierpnia 2009r., -IIOSK1293/08). W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości to, że realizacja inwestycji objętej zgłoszeniem, wymagała pozwolenia na budowę. Projekt budowlany przewiduje realizację nośnika reklamowego wraz z oświetleniem o wymiarach tablicy 10m x 12m zamocowanej na konstrukcji stalowej o wymiarach 12mx15,5m ustawionej na 10 stopach betonowych o wymiarach 2,2x1,8x1,2 i 1,6x2,2x1,4 częściowo zagłębionych w gruncie. Tym samym inwestycja jest konstrukcją trwale związaną z gruntem, a więc budowlą , o której mowa w przepisie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę, a zgłoszony zamiar wykonania robót budowlanych słusznie spotkał się ze sprzeciwem właściwego organu. Na marginesie powyższych rozważań Sąd zauważa, że w skardze błędnie określa się datę zgłoszenia na dzień 13 czerwca 2011r. Z akt sprawy wynika, że zgłoszenie zostało dokonane w dniu 10 czerwca 2011r. Podobnie błędnie w skardze wskazuje się na dzień doręczenia sprzeciwu – decyzji organu pierwszej instancji – 18 lipca 2011r., gdy z akt sprawy wynika, że decyzję organu pierwszej instancji skarżąca Spółka odebrała w dniu 22 lipca 2011r. Powyższe uchybienia skargi Sąd wskazał dla porządku, nie miały wpływu na ocenę argumentów skargi. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).