VII SA/Wa 3/12

25 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. W.z dnia [...] września 2011 r. nr [...]wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie pylonu reklamowego o wymiarach 10,0m x 12,0m, lokalizowanego na terenie działki nr ew. [...]z obrębu [...]przy Al. [...]w W., Dzielnica W. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Pismem z dnia 31 sierpnia 2011r. inwestor M.Sp. z o.o. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na "montażu konstrukcji reklamowej nie trwale związanej z gruntem o wymiarach 12m x 10m wraz z nadrukiem reklamowym oraz oświetleniem" na terenie działki nr ew. [...]z obrębu [...]przy Al. [...]w W., Dzielnica W.. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...]Prezydent m. W.na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych uznając, że to urządzenie reklamowe należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z tym realizacja planowanej inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Od ww. decyzji pismem z dnia 14 października 2011 r. odwołanie złożyła spółka M.Sp. z o.o. podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania zapadła zaskarżona decyzja organu drugiej instancji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę stosownie do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady. Są one określone enumeratywnie tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Organ zauważył, że przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu - mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie - jest zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno- budo wlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Wojewoda podał, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem - jak wynika z projektu budowlanego - przewiduje realizację robót budowlanych polegających na budowie pylonu reklamowego na konstrukcji nośnej w postaci trzech słupów stalowych o wysokości 10,0m zakotwionych w "balaście" betonowym - żelbetonowej ławie fundamentowej wykonywanej na placu budowy o szerokości 2,0m, wysokości 1,2m i długości 11,0m - elemencie typowo konstrukcyjnym. Wskazał, iż o tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja ze względu na wielkość tego urządzenia, jego konstrukcję świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe a więc budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, sił przyrody. Wielkość tego konkretnego urządzenia reklamowego, jak i sposób osadzenia związania z gruntem, świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowego o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tak projektowana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o montażu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli na własnym fundamencie. Opis i cechy charakterystyczne projektowanej inwestycji, wskazują jednoznacznie, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ustawienie przedmiotowego nośnika reklamowego stanowi roboty budowlane (budowę) w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozmiar i charakter prac przewidzianych w projekcie technicznym dla ustawienia przedmiotowej konstrukcji oraz okoliczność, że na skutek tych prac powstaje nowy (od podstaw) w określonym miejscu obiekt budowlany uzasadnia uznanie, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt II OSK 1509/06, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008r sygn. akt II OSK 680/07). Powyższe stanowisko zostało również potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt: II OSK 735/08, w którym stanowiska obu ww. wyroków zostały przytoczone jako w pełni obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż wykonanie tego typu urządzeń reklamowych - trwale związanych z gruntem - nie można uznać za "instalowanie". Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. "W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różnorodny, najistotniejsze jest, aby konstrukcja wraz z fundamentem była na tyle trwała, ażeby uniemożliwić jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody". Wojewoda zaznaczył, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009r. wskazał, że odnośnie wykładni przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt: II OSK 754/06 i z dnia 10 marca 2008r. sygn. akt. II OSK 186/07. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył "iż w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite i utrwalone w związku z tym brak jest podstaw do kierowania zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów". Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez doręczenie inwestorowi zaskarżonej decyzji po upływie 30-dniowego terminu liczonego od dnia zgłoszenia. Podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/10, iż zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany m.in., jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W przedmiotowej sprawie decyzja wnosząca sprzeciw wobec robót budowlanych objętych zgłoszeniem została nadana w placówce pocztowej w dniu 14 września 2011r., a więc przyjąć należy, iż organ nie przekroczył terminu, w którym mógł to uczynić. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, a roboty budowlane związane z wykonywaniem urządzenia objętego zgłoszeniem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M.Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 oraz art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (t.j. z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Prawo budowlane i bezzasadne przyjęcie, iż organ I instancji wydając decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszonych robót nie naruszył 30-dniowego terminu, a tym samym błędne uznanie, iż organ mimo upływu 30-dniowego terminu nie utracił prawa do działania w sprawie; błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (t.j. z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Prawo budowlane i uznanie, iż inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 1 września 2011 roku dotyczy robót objętych pozwoleniem na budowę i w konsekwencji błędne uznanie legalności decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw do robót objętych wyżej powołanym zgłoszeniem, bez uprzedniego wezwania Inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie stosownych dokumentów oraz złożenia wyjaśnień; błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (t.j. z 2006 r. Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) Prawo budowlane tj. przepisów art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy i niezasadne uznanie, iż w zakresie montażu nośnika reklamowego objętego zgłoszeniem z dnia 1 września 2011 roku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz błędne przyjęcie przez organ, iż zgłoszenie inwestora dotyczy budowli, a nie instalacji nośnika reklamowego niezwiązanego trwale z gruntem. Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8, 10, 65, 77, 105 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (t.j. z 2000 r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co spowodowało błędne zastosowanie normy prawa materialnego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli do Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego orzeczenia przez organ II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót mimo, iż została ona wydana po utracie przez organ kompetencji do działania w sprawie. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Sprzeciw zawarty w decyzji organu pierwszej instancji został zgłoszony z zachowaniem terminu, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji oparte na wykładni ww. przepisu, prezentowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, w wyroku z dnia 13 września 2011r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1326/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest podstaw dla przeniesienia stanowiska składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale Naczelnego z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II GPS 4/08, publ. ONSA i WSA 2009/1/1), zgodnie z którym "Termin 30 dni wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu", do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem z treścią art. 30 ust. 5 zdanie drugie ww. ustawy "Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Jak wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, nie publ.; z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08, nie publ., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011r., sygn. II OSK 737/11). Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd stwierdza, że nadanie w rozpoznawanej sprawie decyzji organu I instancji w dniu 14 września 2011r., przy doręczeniu organowi zgłoszenia w dniu 1 września 2011r., stanowi o zachowaniu określonego w przepisie trzydziestodniowego terminu. Dla porządku zauważyć trzeba, że inwestor w zgłoszeniu datowanym na dzień 31 sierpnia 2011 r. nieprawidłowo wskazał nazwę Dzielnicy m.W.(zamiast W. podano Z.), na terenie której planowany jest obiekt budowlany. Ewentualne przedłużenie postępowania przed organem I instancji, spowodowane powyższym zaniedbaniem inwestora, nie powinno wpłynąć na terminowość rozpatrzenia zgłoszenia. Przyjąć bowiem należy, że działanie inwestora wprowadzające organ w błąd nie może skutkować skróceniem ustawowego terminu do rozpatrzenia zgłoszenia. A zatem, uprawnione wydaje się stwierdzenie, iż do terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, nie należy wliczać okresów opóźnień spowodowanych z winy strony. Bezpodstawne są także zarzuty skargi dotyczące błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że inwestycja dotyczyła robót wymagających pozwolenia na budowę. Sąd również w tym zakresie w pełni podziela argumentację organu drugiej instancji. W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały bardzo długo rozbieżności w zakresie tego, czy, a jeśli tak to jakie i kiedy urządzenia reklamowe podlegają reżimowi pozwolenia na budowę. Ostatecznie został zaakceptowany i przyjęty w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, zgodnie z którym można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 w/w ustawy "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, jako że są to obiekty budowlane nie wymienione w art. 29-31 w/w ustawy i na co wskazuje art. 28 ust. 1 w/w ustawy. Do drugiej grupy wymagającej jedynie zgłoszenia zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem - art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2009r., IIOSK 1361/08, z dnia 3 września 2009r., IIOSK 1331/08, z dnia 25 sierpnia 2009r., IIOSK1293/08). W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości to, że realizacja inwestycji objętej zgłoszeniem wymagała pozwolenia na budowę. Projekt budowlany przewiduje realizację robót budowlanych polegających na budowie pylonu reklamowego na konstrukcji nośnej w postaci trzech słupów stalowych o wysokości 10,0m zakotwionych w "balaście" betonowym - żelbetonowej ławie fundamentowej wykonywanej na placu budowy o szerokości 2,0m, wysokości 1,2m i długości 11,0m. Tym samym, przedmiotowa inwestycja jest konstrukcją trwale związaną z gruntem, a więc budowlą, o której mowa w przepisie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę, a zgłoszony zamiar wykonania robót budowlanych prawidłowo spotkał się ze sprzeciwem właściwego organu. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.).