VII SA/Wa 400/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia H. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek H. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Zakład Produkcyjny K.": budynek hali produkcyjno-magazynowej z częścią socjalno-biurową wraz z instalacjami na terenie zakładu, budynek stróżówki, wiata na odpady z częścią gospodarczą pompownia wody p.poż. ze zbiornikiem stanowiącym część instalacji pożarowej, komunikacja wewnętrzna z parkingami, na działkach nr ewid. [...] i [...], położnych w S., gm. T.- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl unormowania art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Istnienie interesu prawnego badane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., późn. 1409 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Ponadto organ podkreślił, że jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07; z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08). Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności; i orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że wnioskodawczym H. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej ww. decyzji organu stopnia; podstawowego. H.W. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości S. (co potwierdza treść księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. – S.w P., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Z projektu zagospodarowania terenu (numer rysunku: [...]) oraz internetowej mapy dostępnej na stronie internetowej - www.mapy.geoportal.gov.pl - wynika, że wynika, że działki nr ew. . [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną. Najbliżej położone działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz [...] są oddalone od inwestycji objętej ww. decyzją Starosty [...] o ponad 650 m. Organ ocenił, że w świetle ww. okoliczności sprawy sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń, o których mowa w ust. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w możliwości zagospodarowania działek stanowiących własność H. W. Także sama wnioskodawczyni również nie wskazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Tymczasem jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że z posiadanych akt wynika, że H. W. nie przysługuje żaden tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w S. (treść księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. – S.w P., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, nie potwierdza, aby ww. działka należała do Pani H. W., jak również aby obciążona była jakimikolwiek prawami na rzecz Pani H. W.). Decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], znak: [...], nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku H. W. - stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Stąd też postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], należało utrzymać w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła H. W. Dochodziła uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielką działek o numerach [...] do [...] położonych w S., gmina T. oraz działki o nr [...] położonej w S. – usytuowanej cyt. "naprzeciwko działek których dotyczy w/w decyzja Starosty P.". Działka [...] oraz działki na których powstała inwestycja zgodnie z w/w decyzją Starosty [...] obejmował plan miejscowy, który cyt. "został wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 roku (sygn. akt IV SA/Po 844/13) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt. II OSK 1737/14". Skarżąca podniosła, że wyeliminowany z obrotu prawnego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowił podstawę wydania decyzji, kwestionowanych we wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia ex tunc (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 9 lutego 2015 r., I SA/Ol 8/15, CBOSA). Oznacza to, że w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy odpadła podstawa prawna wydanego pozwolenie na budowę. Odnosząc się do kwestionowanego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tytułu prawnego skarżącej do działki o nr ew. [...] położonej w S. wyjaśniła, że działka ta nadal pozostaje jej własnością i będzie tak do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia prawidłowości wydanej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości S. - węzeł z [...]" utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. ([...]). Decyzja Ministra Infrastruktury jest nieprawomocna i w sprawie tej toczy się nadal postępowanie administracyjne. Wojewoda [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z żądaniem odłączenia działki [...] położonej w S. z księgi wieczystej [...] (w której skarżąca wpisana jest jako właściciel działki [...]) do księgi wieczystej o numerze [...] należącej do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i zamknięcia kw. [...] przedkładając jako dowód żądania decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) nie wyjaśniając jednocześnie że powyższa decyzja jest nieprawomocna i toczy się w tej sprawie postępowanie administracyjne. Sąd Rejonowy [...] [...] [...] Wydział Ksiąg wieczystych działając na podstawie złożonych przez Wojewodę dokumentów (nie mając wiedzy na temat ich nieprawomocności) wydał w dniu 1 października 2015 r. orzeczenie o wpisach zgodnie z żądaniem Wojewody. Od powyższego orzeczenia skarżąca złożyła w dniu 12 października 2015 roku apelację do Sądu Okręgowego w [...] ( sygn. akt [...], [...],[...]). Skarżąca podniosła także, że wyszły na jaw dodatkowe istotne dla sprawy nowe okoliczności nieznane organowi, który wydał decyzję i zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został złożony wniosek do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 roku (sygn. sprawy [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn." Zmiana układu Komunikacyjnego w miejscowości [...] — węzeł z [...]". Obecnie sprawa jest rozpatrywana powtórnie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju z uwagi na to, że cyt. "Minister Infrastruktury i Rozwoju a także mocą wcześniejszej decyzji z dnia [...] marca 2014 roku Wojewoda [...] nie uwzględnili wymogu stawianego przez art. 1 la ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2013 roku, poz.687, z późn.zm.). Skarżąca stwierdziła, że cyt. "do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia prawidłowości wydanej decyzji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju przez organa administracji oraz sądy administracyjne i jej uprawomocnienia się działka [...] położona w S. pozostaje moi a własnością i była nią również w momencie wydawania przez Starostę Poznańskiego decyzji pozwolenia na budowę w sprawie której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone przez mnie postanowienie Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] listopada 2015 r.". Ponadto, skarżąca podniosła, że w złożonym wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...] wnosiła iżby w przypadku braku uznania jej za stronę postępowania wniosek został potraktowany jako pisma procesowego wniesionego na podstawie art. 235 § 1 k.p.a. i dochodziła wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Skarżąca uzupełniła stanowisko w sprawie w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2016r. podnosząc, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r., doszło do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Nie zaistniała żadna z ww. ustawowych przesłanek uzasadniających jego uchylenie. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania, na żądanie skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę opisanej powyżej inwestycji. Sąd w pełni podziela argumentacje, którą przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - uznaje ją za prawidłową, wyczerpującą i przyjmuje za własną. Postanowienia zapadły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. W okolicznościach sprawy niniejszej organ prawidłowo badał czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony podstępowania wszczęcia, którego dochodził. Skarżąca nie ma interesu prawnego, który uzasadniałby wszczęcie postepowania nieważnościowego w oparciu złożony w tym przedmiocie jej wniosek. W orzecznictwie wskazuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1045/13 (Lex nr 1592116): " Brak interesu prawnego skarżącej do zainicjowania postępowania po myśli jej wniosku jest oczywisty. Nieruchomości, które stanowią własność skarżącej nie pozostają w obszarze oddziaływania, objętej pozwoleniem na jej budowę inwestycji, w rozumieniu art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Działki stanowiące własność skarżącej, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, są znacznie od działki inwestycyjnej oddalone, także skarżąca nie wskazała na żadne organicznie w zagospodarowaniu jej nieruchomości wynikające z przedmiotowej inwestycja. Sąd w pełni akceptuje także argumentacje organu, co do braku tytułu prawnego skarżącej w odniesieniu do działki o nr ew. [...] i odrzuca jako nieuzasadnioną argumentacje skarżącej, że w związku z powołanymi w skardze postępowaniami, wbrew stanowi ujawnionemu w stosownej księdze wieczystej, nadal pozostaje właścicielką tej działki. Dodatkowo Sąd wskazuje – postępowanie nieważnościowe, w związku z treścią art. 157 § 2 k.p.a., może być wszczęte na wniosek pochodzący od strony postepowania lub z urzędu. Wszczęcie postepowania nieważnościowego z urzędu zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu. Brak wszczęcia w tym trybie postępowania, w światle obowiązujących przepisów prawa, nie podlega sądowej kontroli. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.