VII SA/Wa 532/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia montażu tablicy reklamowej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru montażu tablicy reklamowej o wymiarach ekspozycji 12,5m x 10,5m wraz z oświetleniem lampami halogenowymi, zgodnie z projektem montażu tablicy reklamowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W., Dzielnica [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta m. W. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Pismem z dnia 31 października 2011 r. inwestor M. Sp. z o.o. zgłosił zamiar montażu tablicy reklamowej o wymiarach ekspozycji 12,5m x 10,5m wraz z oświetleniem lampami halogenowymi, zgodnie z projektem montażu tablicy reklamowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W., Dzielnica [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Prezydent m. W. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych uznając, że to urządzenie reklamowe należy zaliczyć do kategorii budowli o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z tym realizacja planowanej inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Od ww. decyzji odwołanie złożyła spółka M. Sp. z o.o. podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania zapadła zaskarżona decyzja Wojewody [...]. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę - stosownie do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego - to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady. Są one określone enumeratywnie, tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Organ zauważył, że przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu, zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego - mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie - jest stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Wojewoda podał, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem przewiduje zamiar montażu tablicy reklamowej o wymiarach ekspozycji 12,5m x 10,5m wraz z oświetleniem lampami halogenowymi, zgodnie z projektem montażu tablicy reklamowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...]w W., Dzielnica [...]. Wskazał, iż o tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja ze względu na wielkość tego urządzenia, jego konstrukcję świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe, a więc budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. Wielkość tego konkretnego urządzenia reklamowego, jak i sposób osadzenia, świadczy o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tak projektowana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o montażu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli na własnym fundamencie. Opis i cechy charakterystyczne projektowanej inwestycji wskazują jednoznacznie, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ustawienie przedmiotowego nośnika reklamowego stanowi roboty budowlane (budowę) w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozmiar i charakter prac przewidzianych w projekcie technicznym dla ustawienia przedmiotowej konstrukcji oraz okoliczność, że na skutek tych prac powstaje nowy (od podstaw) w określonym miejscu obiekt budowlany uzasadnia uznanie, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt II OSK 1509/06, NSA z dnia 20 czerwca 2008r sygn. akt II OSK 680/07). Powyższe stanowisko zostało również potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt: II OSK 735/08, w którym stanowiska obu ww. wyroków zostały przytoczone jako w pełni obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż wykonanie tego typu urządzeń reklamowych - trwale związanych z gruntem - nie można uznać za "instalowanie". Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różnorodny, najistotniejsze jest, aby konstrukcja wraz z fundamentem była na tyle trwała, ażeby uniemożliwić jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Wojewoda podał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. wskazał, że odnośnie wykładni przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 maja 2007r. sygn. akt: II OSK 754/06 i z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt. II OSK 186/07. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite i utrwalone, w związku z tym brak jest podstaw do kierowania zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów. Organ dodał, że znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone przez inwestora H. K. stanowi niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kopię. Zgodnie zaś z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1997r. kserokopie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem nie mają mocy dowodowej. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 21 września 1999 r. (sygn. akt III SA 7375/98) oraz WSA w Białymstoku (wyr. z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt II SAB/Bk 32/05). Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez doręczenie inwestorowi zaskarżonej decyzji po upływie 30-dniowego terminu liczonego od dnia zgłoszenia. Podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/10, iż zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a., termin uważa się za zachowany m.in., jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W przedmiotowej sprawie decyzja wnosząca sprzeciw wobec robót budowlanych objętych zgłoszeniem została nadana w placówce pocztowej w dniu 24 listopada 2011 r., a więc przyjąć należy, iż organ nie przekroczył terminu, w którym mógł to uczynić. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń nie mają one wpływu na rozstrzygniecie. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, a roboty budowlane związane z wykonywaniem urządzenia objętego zgłoszeniem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: niezastosowanie przepisu art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych w dniu 31 października 2011 r. robót niewymagających pozwolenia na budowę, w sytuacji, w której ww. decyzja organu I instancji została doręczona inwestorowi po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, tj. w czasie kiedy organ utracił prawo do działania w sprawie; błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż roboty objęte zgłoszeniem z dnia 31 października 2011 r. wymagają pozwolenia na budowę i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw do zgłoszonych robót; błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. przepisów art. 3 pkt. 1, 3 ,6, 7 i art. 29 ust. 2 pkt. 6 ww. ustawy i błędne uznanie, iż urządzenie objęte zgłoszeniem z dnia 31 października 2011 r. kwalifikuje się jako budowla, a tym samym wymaga pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 57 § 5, art. 105, art. 107 i art. 110 k.p.a. poprzez: błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, błędne uznanie, iż do działań organu mają zastosowanie przepisy rozdziału 10 działu I k.p.a., nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Sprzeciw zawarty w decyzji organu pierwszej instancji został zgłoszony z zachowaniem terminu, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji oparte na wykładni ww. przepisu, prezentowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, w wyroku z dnia 13 września 2011 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1326/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest podstaw dla przeniesienia stanowiska składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale Naczelnego z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II GPS 4/08, publ. ONSA i WSA 2009/1/1), zgodnie z którym "Termin 30 dni wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu", do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem z treścią art. 30 ust. 5 zdanie drugie ww. ustawy "Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Jak wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, nie publ.; z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08, nie publ., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r., sygn. II OSK 737/11). Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd stwierdza, że nadanie w rozpoznawanej sprawie decyzji organu I instancji w dniu 24 listopada 2011 r., przy dokonaniu zgłoszenia w dniu w dniu 31 października 2011 r., stanowi o zachowaniu określonego w przepisie trzydziestodniowego terminu. Bezpodstawne są także zarzuty skargi dotyczące błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że inwestycja dotyczyła robót wymagających pozwolenia na budowę. Sąd również w tym zakresie w pełni podziela argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały bardzo długo rozbieżności w zakresie tego czy, a jeśli tak to jakie i kiedy urządzenia reklamowe podlegają reżimowi pozwolenia na budowę. Ostatecznie został zaakceptowany i przyjęty w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, zgodnie z którym można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 w/w ustawy "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, jako że są to obiekty budowlane nie wymienione w art. 29-31 w/w ustawy i na co wskazuje art. 28 ust. 1 w/w ustawy. Do drugiej grupy wymagającej jedynie zgłoszenia zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem - art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2009r., IIOSK 1361/08, z dnia 3 września 2009r., IIOSK 1331/08, z dnia 25 sierpnia 2009r., IIOSK1293/08). W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości to, że realizacja inwestycji objętej zgłoszeniem wymagała pozwolenia na budowę. Projekt przewiduje realizację robót budowlanych polegających na montażu tablicy reklamowej o wymiarach ekspozycji 12,5m x 10,5m wraz z oświetleniem lampami halogenowymi. Winyl reklamowy w tablicy mocowany jest do elementów stalowych, posiada zamocowania w formie bloczka żelbetowego i mocowania do ścian budynku znajdującego się na nieruchomości. Tym samym, objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia jego przesunięcie w inne miejsce, czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Wielkość tego urządzenia, jak i sposób osadzenia świadczy o tym, że jest to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wymaga ono zatem uzyskania pozwolenia na budowę, a zgłoszony zamiar wykonania robót budowlanych prawidłowo spotkał się ze sprzeciwem właściwego organu. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.).