VII SA/Wa 816/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Miejska w Ż. w dniu [...] stycznia 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej określanej jako "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako "u.p.p.r."). Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w G. zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako "u.o.a.n.") w zw. z art. 88 Konstytucji poprzez zaniechanie publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego, wobec czego powinna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie. Tymczasem w § 3 uchwały Rady Miejskiej w Ż. Nr [...] zawarte zostało postanowienie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowiło uchybienie art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji, które powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ż. wniosła o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Organ wskazał, że w dniu 23 kwietnia 2020 r. Rada Miejska w Ż. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania z uwzględnieniem obowiązku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Organ podniósł, że w związku z powyższą uchwałą postępowanie sądowe dotyczące uchwały Rady Miejskiej w Ż. Nr [...] stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., w skrócie "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w odniesieniu do aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego, sąd stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jakkolwiek art. 147 § 1 p.p.s.a. regulując stosowanie sankcji nieważności aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania, to przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego stanowią te naruszenia prawa, które mogę być uznane za istotne. Przedmiotem kontroli Sądu jest treść uchwały Rady Miejskiej w Ż. Nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z zaskarżonej uchwały wynika, że została ona wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepisy u.p.p.r. wskazują, że powoływany przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) zespół interdyscyplinarny realizuje zadania określone w gminnymi programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, integrując i koordynując działania podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r., oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Przyjmuje się, że zespół taki nie stanowi organu wewnętrznego rady gminy ani też organu pomocniczego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jest podmiotem odrębnym, który realizuje ustawowo określone zadania gminy związane z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie (por. A. Kiełtyka, A. Ważny, Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Komentarz, Warszawa 2012, s. 88). Akty prawa miejscowego jako źródła prawa powszechnie obowiązującego charakteryzują się tym, że regulują postępowanie wszystkich kategorii adresatów bez względu na więź prawną i organizacyjną łączącą ich z normodawcą, są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, muszą mieć charakter normatywny. Zawierać muszą wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: nakazy, zakazy lub uprawnienia. Koniecznym wymogiem do zaliczenia określonego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest równocześnie zamieszczenie w nim norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05). Przy czym należy wskazać, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08). Przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., niezależnie od tego, że zawierają również normy o charakterze wewnętrznym, mają charakter aktów prawa miejscowego w wyżej przytoczonym znaczeniu (wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. I OSK 841/20, wyrok WSA w Poznaniu z 20 sierpnia 2020 r. sygn. IV SA/Po 102/20; wyrok WSA w Kielcach z 7 lipca 2020 r. sygn. II SA/Ke 549/20; wyrok WSA w Gdańsku z 25 czerwca 2020 r. sygn. III SA/Gd 127/20; wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2020 r. sygn. III SA/Kr 317/20; wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Ke 1143/19; wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. sygn. III SA/Kr 762/19). Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - normy prawne, zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom określony sposób funkcjonowania i wywołujące określone skutki prawne. Pogląd ten jest aprobowany również w piśmiennictwie (K. Wlaźlak, Problemy funkcjonowania zespołów interdyscyplinarnych ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, ST 2012, nr 4 s. 66). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ż., w świetle powyższych cech charakterystycznych, ze względu na wydanie jej na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, sposób określenia jej adresatów oraz materię w niej uregulowaną zawierającą w załączniku normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym - powinna być traktowana jako akt prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego rodzaju aktu wynika wprost z treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z u.o.a.n. odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, nie stanowi natomiast warunku pozwalającego na przypisanie mu takiego charakteru prawnego, co powoduje, iż uchybienie zasadzie promulgacji musi być oceniane wyłącznie na płaszczyźnie wadliwości, która dotyka taki akt. Ten kontekst rozważań każe stwierdzić, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie została przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna. Niepromulgowanie aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 23 października 2008 r. sygn. I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009/6/118). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi conditio sine qua non jego wejścia w życie, nie powinno więc budzić wątpliwości, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały rady gminy nie dotyka jedynie części jej postanowień, ale całą uchwałę jako akt prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie jest ona zdolna wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Pogląd ten należy traktować jako jednolity (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3156/18; wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2879/16; wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 2529/16; wyrok NSA z 7 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2069/16; wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1608/12; wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. II OSK 1818/12; wyrok NSA z 1 marca 2010 r. sygn. II OSK 2038/09). Okolicznością niesporną pozostaje, że treść § 3 uchwały Rady Miejskiej w Ż. Nr [...], wskazująca, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, łączyła się z odstąpieniem od ogłoszenia ww. aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wadliwość tego rodzaju determinować musiała uznanie przez Sąd, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji skutkującym w całości jej nieważnością. Zaskarżona uchwała w okresie jej obowiązywania wywołała skutki prawne stanowiąc podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak było zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i wymaga umorzenia postępowania sądowego. Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.