VII SA/Wa 893/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. ust.6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, zwana dalej Prawo budowlane) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia spółki [...] S.A. , złożonego w dniu 26 kwietnia 2011 r. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wzniesieniu w drodze montażu wolnostojącego słupa reklamowego na działce nr. ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. [....], w dzielnicy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż analiza złożonego projektu budowlanego konstrukcji nośnika reklamowego wykazała, że przedmiotem zgłoszenia jest wzniesienie konstrukcji wsporczej wolnostojącej tablicy reklamowej "BL18". Tablica reklamowa o wymiarach 6380 x 3380 mm będzie zamocowana do konstrukcji nośnej za pomocą śrub M16 szt. 16. Konstrukcja składa się z słup z rury 0 457x12,5 mm, usytuowany asymetrycznie względem nośnika, osadzony na balaście naziemnym o gabarytach 1,5x3,25x0,60 m, jako podparcie prawej strony nośnika zaprojektowano słup stalowy z rur kwadratowych 100x100x5mm, mocowany dl północnej ściany budynku na kotwy wklejane chemicznie. Na słupach na wysokości 4,25 m nad poziomem terenu projektuje się zamontowanie belki poziomej o rozpiętości 6,38 m, na której będzie zamontowany symetrycznie kaseton reklamowy. Łączna wysokość urządzenia reklamowego wynosi 7,63 m. Oceniając w/w projekt budowlany organ doszedł do przekonania, że cechy konstrukcyjne, parametry urządzenia, a także sposób wykonania robót budowlanych nie pozwalają zaliczyć tego obiektu do budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu), ani do obiektu małej architektury, czyli obiektu niewielkiego, nieskomplikowanego pod względem technicznym, łatwego do posadowienia lub przeniesienia w inne miejsce. Projektowane urządzenie reklamowe jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość wraz z przyłączem energetycznym, odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r. wniosła spółka [...] S.A. , zarzucając naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowanego poprzez doręczenie sprzeciwu po upływie 30 dni wskazanym w tym przepisie od dnia wniesienia zgłoszenia . Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W przedmiotowej sprawie, z uwagi braku pieczęci poczty nadawczej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] zlecił Prezydentowi [...] ustalenie daty nadania w placówce pocztowej operatora publicznego przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], organ pierwszej instancji poinformował, że przedmiotowa przesyłka została nadana w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 16 maja 2011 r. (numer nadawczy [...]). Zgłoszenie zamiaru prowadzenia przez [...] S.A. zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na wzniesieniu w drodze montażu wolnostojącego słupa reklamowego na działce nr. ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w dzielnicy [...], wpłynęło do Prezydenta [...] w dniu 26 kwietnia 2011 r., a zatem termin do nadania w placówce pocztowej operatora publicznego sprzeciwu wobec tychże robót budowlanych upływał z dniem 26 maja 2011 r., tak więc przyjąć należy, zdaniem Wojewody, iż organ nie przekroczył terminu, w którym mógł sprzeciw wnieść. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwalonym sądownictwem do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25.05.2007r. sygn. akt II OSK 1509/06, NSA z dnia 20.06.2008r sygn. akt II OSK 680/07). Powyższe stanowisko zostało również potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009r. (sygn. akt: II OSK 735/08), w którym stanowiska obu ww. wyroków zostały przytoczone jako w pełni obowiązujące. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Wojewoda [...] wskazał, iż nie może się zgodzić, jakoby niedoręczenie Inwestorowi przedmiotowego sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia wniesienia zgłoszenia obrażało normę art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do tej kwestii Wojewoda [...] podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., (sygn. akt II OSK 105/10), którym Sąd zauważył, iż zgodnie z art. 57 § 5 Kpa. termin uważa się za zachowany m.in., jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Organ odwoławczy nie zgodził się także, jakoby niedoręczenie Inwestorowi sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia wniesienia zgłoszenia obrażało normę art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do tej kwestii Wojewoda [...] wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, w którym Sąd zauważył, iż zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany m.in., jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Organ podkreślił również, że nałożenie na inwestora w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki powoduje przerwanie trzydziestodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Przerwany termin liczony jest od nowa od daty wniesienia przez inwestora odpowiedzi na postanowienie nakładające obowiązki, a w wypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 644/10. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przed upływem 30 dni od doręczenia mu zgłoszenia nadał do Inwestora przesyłkę zawierającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r., wnoszącą sprzeciw wobec wniesionego zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych oraz ją doręczył. Powyższe nastąpiło z zachowaniem terminu do wniesienia sprzeciwu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A. , wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji, że organ I instancji wniósł sprzeciw po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Zdaniem Skarżącej spółki organ po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia mu zgłoszenia traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie, przy czym strona skarżąca zauważa, że decyzja administracyjna jako akt władzy publicznej, zawierający rozstrzygnięcie dotyczące sytuacji podmiotu prywatnego, musi być doręczona stronie, aby rodzic jakiekolwiek skutki prawne. Doręczenie jest niezbędnym warunkiem wejścia decyzji do obrotu prawnego, zatem przed jej doręczeniem trudno w ogóle uznać, iż dany akt jest decyzją. Skoro tak to nie można mówić o załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 kp.a., jeśli decyzja została sporządzona przez organ, ale nie została jeszcze doręczona. Skarżąca spółka wskazuje, iż wykładnia gramatyczna przepisu jednoznacznie wskazuje, że inwestor może przystąpić do wykonywania zgłoszonych robót bezpośrednio po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia. W takim przypadku ewentualne doręczenie po terminie 30 dni decyzji wydanej w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia skutkowałoby nielegalnością robót budowlanych podjętych przez stronę po upływie ustawowego terminu. W ten sposób roboty podjęte przez stronę w dobrej wierze jako legalne, po odczekaniu 30- dniowego, a nawet dłuższego okresu; okazałyby się później nielegalne - w istocie tylko przez błąd poczty. Taka wykładnia przepisu jest więc nie do pomyślenia w kontekście zasady pewności prawa i zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, do której realizacji zmusza organy administracji publicznej art. 8 k.p.a. W niniejszej sprawie, co wynika z jej akt i nie podlega żadnej wątpliwości, decyzja zawierająca sprzeciw została doręczona Skarżącej po upływie 30-dniowego terminu. Biorąc zatem pod uwagę, iż organ utracił kompetencję do wydania przedmiotowej decyzji, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zobligowany był do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Organ uchybił powyższemu obowiązkowi i utrzymał w mocy prawnej decyzję wydaną bez kompetencji, co jest jednym z najpoważniejszych uchybień postępowania administracyjnego w państwie prawa. Stwierdzić ostatecznie należy, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną a więc i sprzeciw za zgłoszony najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Ponadto, w myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zagadnieniem spornym w tej sprawie jest kwestia zachowania przez organ budowlany terminu określonego w art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przez inwestora zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z tym przepisem do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Podstawę prawną decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowym stanowił art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z ww. przepisem w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Oceniając projekt budowlany przedłożony przez inwestora Sąd podzielił pogląd obu organów, że cechy konstrukcyjne, parametry urządzenia, a także sposób wykonania robót budowlanych nie pozwalają zaliczyć tego obiektu do tablic i urządzeń reklamowych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, bowiem zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania przepis 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25.05.2007r. sygn. akt II OSK 1509/06, NSA z dnia 20.06.2008r sygn. akt II OSK 680/07). Powyższe stanowisko zostało również potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009r. (sygn. akt: II OSK 735/08), w którym stanowiska obu ww. wyroków zostały przytoczone jako w pełni obowiązujące. Zasadnicze znaczenie w tym przypadku, z uwagi na okoliczności sprawy i postawione przez spółkę zarzuty wobec sprzeciwu Prezydenta [...], ma kwestia terminu wskazanego w art. 30 ust.5 Prawa budowlanego. Analiza akt sprawy wykazuje, iż zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dokonano w dniu 26 kwietnia 2011 r., decyzja Prezydenta [...] o sprzeciwie została wysłana w dniu 16 maja 2011 r., a doręczona stronie 18 maja 2011r. zaś pełnomocnikowi strony w dniu 1 czerwca 2011 r. Oznacza to, że postanowienie organ wysłał jeszcze w dacie nieprzekraczającej 30 dni od daty wpływu zgłoszenia, lecz skutecznie doręczył go pełnomocnikowi strony już po upływie tego terminu. Nie ulega wątpliwości, iż 30-dniowy termin wskazany w art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego oraz terminem kompetencyjnym, co znaczy, iż nie jest możliwe przedłużanie go przez organ, a sprzeciw, aby był skuteczny, musi zostać wniesiony w terminie 30 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia. Takie sformułowanie świadczy o tym, iż organ dysponuje kompetencją do wniesienia skutecznego prawnie sprzeciwu tylko w ciągu tego terminu, zaś po jego upływie tę kompetencję traci. Oznacza to więc, iż w żadnym przypadku nie jest możliwe skuteczne wniesienie sprzeciwu po upływie wskazanego terminu. Zdanie drugie ust. 5 art. 30 brzmi "Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Na tle takiej regulacji występują (co zauważone i podkreślono w skardze) rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezentowane są stanowiska, że termin ten jest zachowany wówczas, gdy decyzja zawierająca sprzeciw zostanie doręczona stronie w ciągu 30 dni od daty dokonania zgłoszenia (m.in. wyrok NSA z 17 grudnia 2009 r., II OSK 1957/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2005 r., VII SA/Wa 1751/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wielu innych orzeczeniach przyjęto odmiennie stanowisko, że termin 30-dniowy to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w urzędzie pocztowym zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06, LEX nr 319177, wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., II OSK 445/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08, Lex nr 555017). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem oraz analizując argumentację skargi dot. niezachowania przez organ I instancji terminu wskazanego w art. 30 ust.5 Prawa budowlanego Sąd doszedł do przekonania, ze organ wniósł sprzeciw w terminie wskazanym w tym przepisie. Zdaniem Sądu, przy ustalaniu daty wniesienia sprzeciwu w odniesieniu do decyzji o sprzeciwie przesłanej pocztą należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym. Obowiązują w tym zakresie zasady dotyczące obliczania terminów określone w przepisie art. 57 § 5 k.p.a., w myśl których termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (urzędzie pocztowym). Trzydziestodniowy termin z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomiędzy terminem "wniesienie", a "doręczenie" brak jest tożsamości pojęć, dlatego zdaniem Sądu, nie można nakładać na podmiot zobowiązany innych obowiązków, czy też przypisywać stronie innych uprawnień, aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej, o tych prawach i obowiązkach stanowiącej. W treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 30 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zgłaszanych robót budowlanych. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 30 dni decyzji o sprzeciwie, w zasadzie termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. Nie można, więc podzielić zawartego w skardze wywodu, iż sprzeciw winien stronie być doręczony w terminie 30 dni od daty doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia. Powyższe rozważania Sądu mają swoje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1326/10. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.